农村社会保障建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。然而随着我国城市化进程的不断加快，传统的农民“养老靠家庭、就业靠土地”的社会保障制度已经越来越无法适应新形势的要求，并产生了很多问题。如，农民因病致贫、因病返贫、农村公共卫生力量薄弱等，严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步，已经难以适应飞速发展的城市化进程和打破城乡藩篱、实现城乡融合的大趋势，无法承担起保障农村现代化建设的重任。特别是党中央明确提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，并作为建设“物质文明、政治文明、精神文明”的重要内容之一。逐步建立起一套有中国特色农村社会保障体系，成为当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。
　　当前，我们的农村社会保障工作进展如何？还存在哪些制约“瓶颈”？如何破解困局？2009年7月下旬，甘肃省人大农业与农村委员会按照全国人大农业与农村委员会的要求，对该省农村社会保障体系建设情况进行了一次深入调研，并组织召开了由农牧、民政、卫生、人力资源和社会保障等部门参加的座谈会，对农村社会保障工作进行了专门的研究探讨，最后拿出了一份有分量的调研报告，拟提交省人大常委会会议进行审议。这是甘肃省人大常委会强化监督职能，促进民生问题有效解决的又一举措。

　　农村社保工作在探索中艰难推进

　　前不久，甘肃省酒泉市阿克塞哈萨克族自治县阿勒腾乡苏干湖村63岁的恩特汉·哈万领到了平生第一笔养老金。他激动地说：“以前以为养老金都是城里人的事，没想到自己也能享受。”
　　过去，恩特汉·哈万一直要亲自下牧场看护他的牛羊，用他的话来说，没有生活来源，手停了口就要停。据悉，在甘肃新型养老保险试点的阿克塞县，与他一起领取养老金的还有450多位老人，他们每人每月发放养老金255元，目前已累计发放100多万元。短短几个月，这个偏远的民族自治县符合条件应参加牧农民养老保险的3068人中，已有1228人参加养老保险，占应参保人数的40%。
　　据悉，今年6月24日，国务院常务会议决定，今年将在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。会议明确新型农村社会养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。专家们一致认为，从养儿防老到制度养老，让农民从土地养老变为社会保障制度养老，是一个历史性的变化。传统的“养儿防老，靠土地保障”已经靠不住了，农村养老保险开始迈向国家的制度保障。
　　而在甘肃，农村社会养老保险从1993年就开始探索，全省已有10个市（州）、42个县（市）、483个乡镇进行了这项工作，但由于经验不足，于2001年底停止了该项工作。据省社会保障部门有关负责人透露：今年，我们将按照国家对试点县的总体要求，在全省选择10%的县（市、区）全面启动新型农村社会养老保险试点工作，力争到2020年前基本实现全覆盖。
　　甘肃是一个典型的农业省份，总人口2617万人，其中农业人口1996万人，占总人口的76.21%。近年来，在中央、省委、靠谱的滚球app下载：的正确领导下，全省农村社会保障工作按照“和谐抓民生”的思路和“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，先后建立了农村合作医疗保障、农村最低生活保障、农村五保户养老等制度，并试点推行了农村社会养老保险制度和被征地农民养老保障制度。这些制度不但填补了该省农村社会保障的空白，而且为推进全省新农村建设创造了新的条件，被广大农民群众赞誉为“子孙工程”。
　　据省卫生厅有关负责人介绍，2003年，欧洲足球锦标赛：启动新型农村合作医疗试点工作。到2007年，新型农村合作医疗已经覆盖全省农村居民。经过五年的运行，新农合已经具有了广泛的社会基础和群众基础，农民群众对新农合的认知程度和理解程度不断提高，参合的积极性普遍提升。2009年，全省开展新农合的86个县（市、区）参合人数达到了1906.92万人，参合率达到95.54%，其中，贫困人口参合率96.4%，五保户参合率99.95%。
　　作为民生工程的重要内容，农村社会救助工作得到各级政府的高度重视。省人大农业与农村委员会的调研显示，以农村低保、五保供养为主要内容，农村医疗救助、受灾群众救助等专项救助为补充的农村社会救助网络基本形成，保障标准和补助水平正在逐步提高。农村低保保障人数由2008年底的161.64万人增加到现在的260.9万人，占全省农业人口的13.1%，标准由2008年的年人均纯收入685元提高到不低于728元；农村五保供养渠道由“村提留或乡统筹费中列支”转变为政府财政负担。截至2009年6月底，农村五保供养省级财政补助人数达到11.5万人，占全省农业人口的5.8%，补助水平由2008年人均600元提高到1000元；农村医疗救助方面，全省累计救助农村困难群众229.61万人次，发放医疗救助资金3.31亿元；加快推进临时救助制度的建立，靠谱的滚球app下载：起草的政府规章——《甘肃省城乡居民临时生活救助办法》已进入立法程序，正在积极制定中。
　　根据党中央提出的到2020年前基本实现农村社会养老保险全覆盖的战略目标，甘肃省积极探索新型农村社会养老保险制度，目前部分地区正在进行新型农村社会养老保险试点工作。据省社会保障部门有关负责人介绍，嘉峪关市政府已出台了《嘉峪关市新型农村居民基本养老保险暂行办法》，目前已有5981人参保，占应参保15179人的39%，累计征收养老保险基金748万元，有2156人开始按月领取养老金。肃南裕固族自治县出台《农牧民参加社会养老保险试行办法》，规定凡年满18周岁以上的农牧民均可参保，按农民纯收入的10%缴费，每人每月缴纳500元，其中个人缴纳350元，县财政补助150元，全县参保人数已达到12768人，占应参保人数的78.68%，累计收缴养老保险费895万元。酒泉市阿克塞县在制度建设、资金支持、工作方式等方都作了积极的探索，实行城乡一体化养老保险模式，制定了《农牧民参加社会养老保险试行办法》，把农牧民和城镇居民纳入同一统筹范围，以农（牧）民人均纯收入的20%为缴费比率，其中个人缴纳12%，财政补助8%，目前已有1228人参加养老保险，占应参保人数的40%。
　　农村村民委员会在办理公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等方面起着重要作用，村干部也承担着许多政府职能工作，但在待遇方面却面临着退休无保障，养老无着落的尴尬境况。为了解决村干部的后顾之忧，省委、靠谱的滚球app下载：制定下发了《甘肃省村干部养老保险试行办法》，从去年开始，省级财政每年拿出3000多万元，市县财政也拿出一定资金补助，为现任村干部建立每年缴纳标准不低于1000元的养老保险。目前，参保率已达到100%，积累养老基金6107万元。
　　被征地农民的保障问题一直是社会各界关注的话题。据了解，2006年2月，甘肃省开始实施被征地农民养老保险的试点工作。截至目前，共有2898名被征地农民参保，收取养老保险费1.08亿元。今年，靠谱的滚球app下载：出台了《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》，要求各地在征收农民土地工作做到“先保后征”，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。
　　农村义务教育经费保障是农村社会保障体系的重要组成部分。调研显示，甘肃省农村义务教育经费保障机制改革工作从2006年起全面实施。当年，全省农村义务教育阶段学校（含县镇和民族自治州城区）的401万中小学生全部免除学杂费并补助了公用经费，262万经济困难家庭学生得到了生活补助。2008年，该省进一步提高了农村义务教育阶段学校公用经费标准，农村小学由每年每生180元提高到240元，县镇小学由每年每生210元提高到255元；农村初中由每年每生240元提高到375元，县镇初中由每年每生270元提高到390元。从2008年秋季学期起，全省城乡实现了免费义务教育。今年，农村义务教育阶段学校经费保障水平又有新的提高。

　　农村社会保障全面铺开的“紧箍圈”

　　虽然甘肃省新型农村养老保险改革试点等工作取得了可喜进展，但在多数贫穷落后地区试点遇到了资金“瓶颈”。一些基层工作者认为，新型农村养老保险等保障机制全面铺开尚待时日，这主要是因为政府投入不足，待遇偏低，对农民吸引力不足，试点地区成功的经验也难大面积推广，“改革的本质，或许就在于能否找到一个分配合理、责任明晰的投保制度”。
　　据悉，虽然新政对政府投入部分只有方向性要求，并未标出具体数目，但一场以庞大财政投入为基础的养老制度改革从文字变成现实时，就会在许多经济落后地区受到抵抗。一些社保部门的官员就曾表示，动辄上亿元的资金当地根本拿不出来，有再好的榜样也难以效仿。
　　不少同志表示，中央展开新农保试点，这是中央财政对于农村养老分担的开始，也被看作是取消农业税同样意义的举措——中国亿万农民第一次可以享受国家负责的养老生活。试点中对于地方财政并没有具体要求，事实上仅靠中央财政，难以担起亿万农民的养老，即使加入地方财政，也难称无虞。
　　有同志提出，按照省上的精神，各试点地区劳动保障部门要在当地财政部门编制预算期间提供农村社会养老保险基金预算，经过逐级审批最终列入各级政府年度预算的硬账中。这比以前进步很多了，但对本身发展就比较滞后的市县来说，所分担的支出部分，仍可能给财政造成沉重负担。这才是长期钳制农村养老保险等保障机制全面铺开的“紧箍圈”。
　　甘肃社会经济发展水平在全国相对滞后，各级政府财力十分有限，尽管在建立农村社会保障工作中做了许多努力，但是整体上仍处于探索、起步阶段，与党和国家的发展目标相比，还存在着制度不完善、保障水平低、覆盖面小等问题。
　　省人大农业与农村委员会的调研报告显示，1999年—2005年的7年间，甘肃省累计失地农民达35.61万人，其中，全部失地农民4.12万人，部分失地农民31.49万人。而2009年5月份出台的《甘肃省被征地农民养老保险办法》只解决了办法出台后被征地农民的养老保险问题，而没有涉及办法出台前被征地农民的养老保险。这一遗留问题如不得到有效缓解，将会成为引发新的农村矛盾的隐患。
　　据调查，目前，国家关于开展新型农村社会养老保险的指导意见尚未正式下发，甘肃省已经进行试点工作的县（市、区）采取不同方式，制定了相应实施办法，但是在缴费标准、政府补助、保障模式和保障水平等方面，存在标准不一、差别较大的问题，需要进一步探索，逐步统一政策，规范管理。
　　当前，农民的失业保障问题也已日渐凸显。调研报告指出，目前甘肃农民的失业问题主要表现在两个方面：一是进城第二代农民工失业问题。长期在城市就业的农民工子女，生在城市、长在城市，已很难回乡务农，并且受教育程度普遍较低，就业十分困难。由于他们户口在农村，难以获得城乡最低生活保障，所以失业后生活无法保障。目前，全省农村失业保障主要是依靠农村最低生活保障措施解决。但据相关部门的调查，天水、定西、兰州等地享受农村最低保障人数仅占农业人口的13%左右，每月只能领取70元左右的最低生活保障金，存在着覆盖面小和保障水平低等突出问题。二是土地被征用后的完全失地农民问题。尤其是年龄45岁以上，但没有达到领取被征地农民养老保险年龄失业在家的农民。这部分农民虽然有征地补偿费的收入，却不符合现行最低生活保障条件，许多人面临坐吃山空的窘境。
　　另据调查，新型农村合作医疗保险制度建立后，甘肃省完善了《甘肃省新型农村合作医疗基本药品目录》、修订了《甘肃省新型农村合作医疗诊疗项目》，及时规范了统筹补偿方案，增加了用药种类，扩大了报销范围，基本解决了农民群众“看病贵”的问题。但是，由于城乡医疗保险无法衔接，进城农民工及其子女就近就医、外省打工农民医疗保险如何保障等问题尚未解决。同时，受农村医疗差、服务水平低的影响，部分地区农民“看病难”的问题依然存在。

　　如何突破农民老有所养的困局

　　有专家认为，新型农村社保工作意义之大难以想象，因为中国社会老龄化的不良后果，基本上会落在农村。城市里老龄化的一个后果是劳动力短缺，不过城市不愁这一点——劳动力短缺，农村的青壮年劳动力自然会来填补；而将来老龄化到了一定程度以后，农村的老年人怎么办？这个问题现在就要开始考虑去解决。估计大概10到15年之间，农村的养老问题就会凸显出来。
　　现在为什么有条件试水新农保？专家提出，社会保障制度从城市延伸到农村是经济发展到一定程度，具备了一定社会经济政治条件后的结果。现在我国财政收入有6万多亿元，财政有这个实力了，地方财力也发展很快。另外从当前的金融形势来看，也要调整经济结构，要通过拉动内需来刺激经济增长，这个钱如果用在相对比较贫穷的人身上，更容易直接产生效应。
　　困难群体的保障问题是个世界性问题。在发达国家，养老是一个公共事务，也是国家义务和政府责任，国家提供的养老保障就是克服老年贫困的养老金，在我国老年贫困最大的群体是在农村。在财政给付结构方面，发达国家对中央与地方政府的财政职责很明确。如在美国，联邦政府提供的社会保障主要限于“老遗残”和最低生活保障项目，而欧洲足球锦标赛的社会保险责任由州政府加以承担。
　　在我国，农村社会保障已得到党和国家的高度重视。从各地试点经验来看，开展农村社会保障深受广大农民群众的欢迎，取得了可喜成绩，在推动农村“三个文明”建设中发挥了不可替代的作用。但是，从农村社会保障自身的发展和农民对农村社会保障的要求来看，农村社会保障工作还存在一些亟待解决的问题：有些干部和群众对农村社会保障工作在认识上存在误区，保障覆盖面较窄，保障水平低，管理体制分散，法制不健全等，影响着农村社会保障工作的深入开展。因此，需要积极、科学总结近几年各地在新的农村社会保障体系建设方面的经验教训，努力探索具有自身特色的新路子。
　　目前，我国没有农村社会保障基本法,也缺少专门的保障项目的有关法规，这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地，严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。甘肃省人大常委会调研组认为，尽快制定出台关于农村社会保障的法律法规，既是社会保障制度体系建设的关键性因素，又是国家对社会保险工作从政策和制度上加以支持的具体体现，更是确保农村社会保障制度稳定运行、健康发展的当务之急。调研组建议，鉴于国家目前社会保障法还未出台，可以根据全省经济社会发展的需要，出台新的地方性法规，在保障对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范，通过地方立法，使农保工作有法可依。
　　农村社会保障的内容涉及面广、政策性强，参与资金、管理、服务的部门很多。当前，各地农村社会保障的管理明显呈现条块分割、各自为政的格局。虽然名义上民政部门是农村社会保障事业的管理主体，但实际上卫生、农业、扶贫、乡村集体等部门也在不同程度地承担着管理职能，有的集监督与操作职能于一身。为提高对农村社会保障的组织、协调管理水平，加强农村社会保障组织建设，调研组建议，应进一步明确政府责任，完善农村社会保障管理体制，积极探索更加科学有效的保障模式,逐步建立统一的农村社会保障体系，包括机构的设置、政策的配套、标准的统一等，以提高社会保障管理效益。
　　积极探索，开创多渠道的筹资体制是破解农村社会保障困局的关键。目前，我国农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方，没有明确三方的合理投资分配比例，农村社会保障工作的筹资渠道单一，主要来源于政府投入，农保遇资金“瓶颈”。由于甘肃财政较为困难，单一靠政府筹资，无力全部包揽农民的社会保障资金。为此，调研组建议：国家应加大对西部欠发达地区的投入，帮助西部困难省区逐年提高保障水平；要研究制定农村社会保障与扶贫开发政策有效衔接的具体措施，建立科学、规范、主的农村低保和贫困人口识别机制，真正做到“应保尽保”、“应扶尽扶”；将甘肃省纳入政策性农业保险试点的范围，逐步建立起由国家、社会、农民共同负担的农村多元化社会保障机制。
　　改革完善相关制度，健全新型农村社会保障体系显得更为迫切。甘肃省气候恶劣，生态脆弱，又是全国自然灾害种类最多、危害最严重的省份之一，部分地区“多年致富，一灾致贫”的情况十分严重，救助工作量大面宽，纷繁复杂。为此，调研组建议，国家应尽快研究制定灾后保险救助制度，将欧洲足球锦标赛：纳入全国政策性农业保险试点计划范围，使这一问题能从国家层面和政策范围内予以解决。
　　调研组认为，实现农村养老保险政策全覆盖，这是广大农民衷心期盼的事，也是经过努力可以解决的问题。实现了全覆盖，将能有效缓解被征地农民养老保险问题，解决农村劳动力老龄化带来的矛盾，为促进农村土地流转和现代农业发展创造良好环境。调研组建议，省上要加快新型农村养老保险制度建设，力争到2020年实现全省农村养老保险制度全覆盖。
　　调研组还建议，应积极研究城乡医疗保险的衔接问题，尽快实现全国范围城乡医疗保险有效对接，最大限度地解决外出打工农民的医疗保障。
　　有专家提出，只有使农村新型社保真正具有保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。农民参保没有办法强制，唯一的办法就是采取引导性的政策。就像前几年开展的新型农村合作医疗，政府出资占大头，农民出资占小头，比如说你出了10元钱我就给你出70元钱，政府资金到位了，自然会带动起农民参保的积极性。广覆盖的前景还是乐观的，就像新农合，不到三年就从无到有，现在已经覆盖8亿多人了。