一部11年前制定的法规，在十余年的实施过程中，是否起到了预期的作用？社会公众对这部法规认可与遵守程度怎么样？法规的执行情况如何？有没有修改和完善的空间？2009年9月至12月，甘肃省人大常委会法制工作委员会联合省人民防空办公室，对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（以下简称实施办法）进行了立法后评估。历时四个月的评估，不仅是立法机关对法规质量的一次检视，更为下一步的修订工作提供了重要的科学依据。

　　立法回头看  提高立法质量的现实选择

　　“立法后评估被形象地称作‘立法回头看’，是立法工作者的一种‘自我纠错’机制。”省人大常委会法工委副主任、评估工作组组长李高协说，这次评估活动的目的就是通过“回头看”，看这部法规实施的效果，进而提出修改的建议。 
　　“立法后评估作为立法后的问效行动，好多省都在搞，我们省也属于先行先试。”李高协说，甘肃省人大常委会的立法后评估工作早在2004年就开始了。当年，省人大常委会建立了法规跟踪评估制度，当时提出的跟踪评估主要内容有六项：一是法规设定的行为规范是否符合实际需要和人民群众的利益；二是法规中行政管理部门的职责分工是否明确、得当；三是法规规定的法律责任是否合理、可行；四是法规的执法成本是否合理；五是法规实施后是否达到了预期的目的；六是法规是否需要修改、废止或者重新制定。
　　在随后的五年中，省人大常委会法工委逐步探索了四种形式：2004年在有关业务部门的配合下，对《甘肃省农业机械管理条例》、《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》组织进行了评估，并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改；2005、2006年分别委托西北师范大学政法学院、兰州商学院法学院对《甘肃省村务公开条例》、《甘肃省消费者权益保护条例》、《甘肃省促进个体私营经济发展条例》进行了评估；2005年参与省测绘部门组织的《甘肃省测绘条例》的评估；2004、2005年牵头组织有关部门参与国际合作，对涉及综合生态系统管理防治土地退化的《甘肃省农村能源建设管理条例》、《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了全面评估，为地方性法规的立法后评估积累了经验。
　　2009年，省人大常委会法工委选择了《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》作为评估对象。该实施办法于1998年9月28日由甘肃省九届人大常委会第六次会议通过。实施办法施行11年来，在人民防空建设和保护人民生命财产中发挥了多大的作用。办法中各项制度设计的合法性、操作性和针对性如何，办法是否需要修改等，是这次评估关注的重点。同时,通过这次评估活动，探索地方立法后评估工作的思路与模式，为今后省人大常委会开展地方立法后评估、建立地方立法后评估制度积累经验,也是这次评估所要达到的目的之一。

　　量化评估  为立法后评估
　　提供科学、客观的尺度和标准

　　应该怎样实施立法后评估？是关起门来搞内部循环的闭门造车，还是追求真正的客观、科学？这是省人大常委会法工委多年来不断探索的一道选择题。这次对人民防空法实施办法的评估就是一次在立法后评估的制度化、程序化、规范化运作方面的积极尝试。
　　“这次评估我们是从两个方面入手的，一是对法规的执行情况通过问卷调查和专题调研的方式进行绩效评估。二是对法律文本的质量进行量化打分。”李高协说。
　　在评估对象确定后，由省人大常委会法工委和省人民防空办公室联合组成的评估组研究制定了评估工作方案，确定通过问卷调查、专题调研、举办专家论证会等途径，对实施办法进行全面评估。
　　2009年10月，为了获取客观准确的定量分析数据，法工委委托省人防办进行了问卷调查，选择兰州、白银等人防重点城市，向城建、规划、发改、国土、房产、教育、宣传、物价部门及学校、开发企业、建设单位、人大代表、城镇居民发放问卷600份。参与调查的人防办工作人员坦言：“像这样量化的调查过去从来没有搞过，这还是第一次。”
　　为了细致了解实施办法的执行情况，法工委还与省人防办一起赴兰州、白银进行了调研，实地察看了人防工程和设施，听取了基层人防办对实施办法执行情况的意见和建议。
　　同时，评估组在甘肃人大网站上开辟了评估专栏，在网上进行了问卷调查，向社会公众了解实施办法的实施情况和认知状况，访问量达到2520人次。
　　“办法的实施，有效地推进了人防建设任务的落实和综合防护体系的形成。特别是人防工程、人防通信和警报、群众防空组织建设以及人民防空教育等方面，都取得了较大成绩，达到了立法时的预期目的。但与法律法规的要求还有一定差距，改进和提高的空间还较大。”这是评估工作组对实施办法执行情况的绩效评估。
　　“对法规的文本质量进行量化打分的办法进行评估，是我们今年进行的一次尝试。”李高协说，制定这样一个计分标准，是为了建立科学的评估方法，为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准。
　　记者在评估报告中看到，《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》（试行）共分8个大项：立法条件、目的和依据；制度设计和权力配置；地方特色；可操作性；技术规范；公众参与；法制统一；现实适应性。这八个大项又细分为38个小项，每一项都有不同的设计分值。总分为100分的计分标准，《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》得分78分。
　　评估组对实施办法的文本质量给出的评估意见是：按得分情况和当时的立法条件来衡量，实施办法是一部质量较高的地方性法规，符合上位法规定，立法目的明确，制度设计合理，实施效果良好，可操作性强，具有一定的针对性和适用性。但同时也存在一些缺陷和不足，如管理相对人的申诉渠道还比较狭窄，未对执法行为存在争议的处理作出规定，部分条款不够规范严谨，部分用语和表述需要重新规范等。

　　评估结果 让“二次立法”有了科学依据

　　“这次立法后评估的目的之一就是分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，为法规的修订、补充和完善做准备。省人大常委会已根据评估组的建议，将《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》列入2010年立法计划。”李高协说，这次通过对实施办法执行情况的调查研究和对实施办法文本质量的量化打分，了解了条例实施后取得的成效，发现了条例实施中存在的问题，对总结立法工作经验，研究改进措施，不断提高地方立法质量意义重大。
　　“两防一体化”建设是评估组在下一步修改实施办法时重点关注的内容。评估组建议，修改时需要对“两防一体化”建设作出具体规定，要把依法筹集社会负担的人民防空经费的使用和管理纳入实施办法，要确立人防工程建设实行招投标制度。新时期人民防空功能的扩展也应在实施办法中加以规定，人民防空和防灾、救灾宣传教育应当纳入国防教育计划和普法教育规划。
　　随着形势的变迁和外部环境的不断嬗变，实施办法中的部分条款已相对滞后。对此，评估组也提出了修改建议。评估组认为，人防地下室的修建还需要规划、房管等部门把关；全省警报试鸣日应重新选定有纪念意义的日期；新修订的法规应当对结合民用建筑修建防空地下室的标准作出规定；应当在实施办法中规定鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人、通过多种途径开发利用地下空间。
　　对于人防建设人均面积标准、结建费的使用管理、管理相对人的申诉渠道、城市地下空间的开发利用等实施办法中规定比较原则的条款，评估组建议要进一步细化。同时，对如何加强实施办法的宣传工作和科学执法力度，评估组也提出了修改建议。
　　“实施办法修订时，我们会把评估报告提供给常委会组成人员，为他们提出修改建议提供依据。”李高协说，2010年，省人大常委会法工委还将委托高校或研究机构对《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》（试行）进行研究论证、补充完善，力求制定较为科学，普遍适用，具有可操作性的立法标准。同时，委托省社科院法学研究所舆情研究机构对所评估的法规进行独立的社会调查，了解公众对法规的认知度。还要征求100名省人大代表对法规实施后的评估意见。
    “综观这次对人民防空法实施办法的评估过程，我们感受到了省人大常委会对立法后评估工作的高度重视，也看到了法工委为使立法后评估工作更加科学、规范所作的努力。”应邀参加评估报告论证会的省人大常委会立法顾问、西北师范大学政法学院教授、甘肃省地方性法规评估中心主任李玉璧对这次评估工作给予的评价是当天参加论证会的专家学者的普遍看法。他说，我们期待通过地方性法规的立法后评估，积极探索建立更加科学、客观的评估标准，逐步建立立法后评估的长效机制，使其制度化、规范化，增强立法的针对性、操作性和可执行性，进而充分发挥法律法规在促进经济发展、社会进步、人民褔祉等方面的积极作用。