平凉市人大常委会调研全市法院婚姻家庭类案件审理情况综述
稿件来源：甘肃人大网-人民之声报 发布时间：2015-01-22 13:32:05
编者按：《监督法》的出台，为各级人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作监督提供了法律保障。但是，人大常委会对“两院”该如何开展有效监督，具体采取什么方法、利用什么载体进行监督，以进一步完善审判机制、确保司法公正却是摆在人大工作者面前的新课题。2012年度，平凉市人大常委会将备受社会关注的婚姻家庭类案件审理情况确定为监督议题，以“类案监督”的形式，在对“两院”工作进行有效监督方面做了一次有益的尝试，值得研究和推广。
确定议题：类案监督是人大对“两院”监督的新抓手
2012年初，平凉市人大常委会在确定年度监督议题时，决定对人民法院有关婚姻家庭关系案件审理情况开展一次监督。确定这个监督方向，主要基于以下几点考虑：一是家庭是社会的细胞，家庭关系和谐，事关社会稳定大局。随着社会发展和人们婚姻家庭观念的转变，“闪婚”、“裸婚”等现象增多，离婚率普遍上升，由此导致的家庭矛盾和社会矛盾增多，不利于和谐社会的构建。二是个别公民法律意识淡薄，对人民法院判决有异议时，不通过法律手段解决问题，而是持续上访，引起了不良社会舆论反响。三是由于各地经济社会发展程度不同，导致婚姻家庭类案件审理中的法律适用和法官的自由裁量权行使尺度不一，出现了同一地区相似案情或不同地区相似案情判决结果大不相同的“同案不同判”现象，容易使当事人产生人民法院裁判不公的观念，群众对此问题反映比较集中和强烈，人大有必要进行监督，以确保司法公正，维护社会公平正义，维护人民群众的合法利益。
确定了这个大的监督方向后，对于具体确定什么议题开展监督、以什么形式开展监督，常委会组成人员间形成了两种截然不同的观点。
一种观点认为，应以相关的某一部具体单行法律法规的实施情况开展执法检查。因为只有一部部法律法规得到依法严格执行，确保一个个“个别正义”的实现，才能使“普遍正义”得以实现，进而能够解决个别当事人上访缠诉等问题。加之《监督法》没有明确规定人大进行“个案监督”。因此，人大对“两院”的监督要以诸如队伍建设、审理制度建设等某一单项工作为主，不能以某类案件的审理情况作为监督对象。
另外一种观点认为，法院虽然具有独立审判权，对其案件的审理不受行政命令或任何监督形式的干涉，但人大可以通过“类案监督”来实现对“两院”的监督。即通过了解某一类案件存在的法律适用问题和反映出的社会问题，督促解决司法实践中存在的某些体制机制问题，维护社会的普遍公平正义，跳出“个别正义”的小圈子。再者，某种类型案件的审理，往往涉及多部法律法规，以某一部法律法规实施情况开展监督，难以解决某“类”案件审理中存在的共性问题。
经过深入讨论和综合分析，常委会认为，人大监督权不能干涉司法独立权，要开展人大对“两院”的监督，就要在人大监督与司法独立之间寻求一个契合点。最后，常委会决定以“类案监督”的方式，对全市法院婚姻家庭类案件审理情况进行一次调研。
制定方案：类案监督重在查找共性问题
在制定调研实施方案时，平凉市人大常委会党组副书记、副主任马森骏强调，“类案”与“个案”是一般与特殊的关系，“类案”基本都源于“个案”，是许多类似“个案”的集成；虽然市人大常委会是首次开展“类案监督”，但在开展调研前，必须明确一点，那就是“类案”监督重在查找某一类案件在审理过程中存在的共性问题，从而督促解决司法领域中带有普遍性的机制、体制和制度问题，以此来确保司法公正，消除社会矛盾。所以，在调查的方式方法设计上，要围绕这一中心，多运用统计、归纳、分析的方法。
市人大常委会法制工作委员会主任袁兆岩认为，“类案”是由“个案”组成的，为了在调研中掌握真实情况，“类案监督”也应坚持“点”、“面”结合的原则，既要通过听取基层法院对该类案件审理情况的汇报，了解整体情况，也要查阅一些“个案”的案卷，从中发现一些问题，同时要将这些“个案”中的问题汇总，整理出这一类案件存在的共性问题，不能就“个案”的具体审理情况提出意见建议。
为此，常委会调研组经过精心研究制定了实施方案。在指导思想上，调研组认为，婚姻家庭关系的案件涵盖婚姻家庭纠纷和继承纠纷两大类20多项案由，涉及《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《特权法》等多部法律。所以，要以当前婚姻家庭类案件审理工作中急需解决的问题为重点。通过调研，准确掌握全市法院婚姻家庭类案件审理的基本情况，深入分析审判实践中面临的主要问题，并就如何进一步加强婚姻家庭类案件审理，保护当事人合法权益，确保家庭关系稳定，维护社会和谐等问题提出针对性较强的意见建议。在调研内容上，以全市法院2010年1月至2012年6月底（共两年半时间）婚姻家庭类案件审理情况为主，主要包括全市法院婚姻家庭类案件审理的基本情况、新形势下影响婚姻家庭关系的新情况和新问题、该类案件审理中存在的困难和问题，以及对进一步搞好婚姻家庭类案件审理的意见建议等四个主要方面。在调研的方式上，采取市县（区）联动、重点调研和委托调研相结合的方式进行。对市中级人民法院和人口多、案件多的部分县（区）人民法院进行重点调研，其余几个县则委托县人大常委会开展调研并上报调研报告。在调研方法上，采取实地察看、查阅案卷、听取汇报、座谈讨论和统计分析相结合的方法进行，力求全面掌握情况，广泛收集各方面的意见建议。
组织调研：类案监督也要“点”、“面”结合
“点”、“面”结合是人大监督工作的一个基本原则和方法，开展类案监督也不能例外。此次调研中“点”指的是某一个或部分基层法院的审理工作情况，“面”指的是全市法院对该类案件审理的整体情况。
为了全面了解情况，为常委会会议审议提供高质量的调研报告，实现调研目的，调研组把“点”、“面”结合的思路贯穿于整个调研过程，综合运用了各种调查方式：
看：调研组先后赴崆峒、灵台、崇信、庄浪四县（区）和市中级人民法院，各利用一天时间集中开展调研，除重点察看了两级法院机关审判庭及基础设施外，还在每县（区）各随机选择了两个基层法庭进行了实地调研，了解综合审判条件、案件审理、审判队伍建设等情况。
查：调研组组织专人，每到一个法院或基层法庭，就对2010年以来审结的婚姻家庭类案件卷宗进行了抽查，并对审理的案件情况和抽查出的问题进行了分类整理，了解婚姻家庭类案件审理的基本情况。
听：调研组分三个层次组织召开了汇报座谈会，分别听取基层法庭、县（区）法院和市中级法院婚姻家庭类案件审理情况的汇报，掌握两级法院该类案件的审理情况。
问：调研中，调研组邀请县（区）党委、人大、政府主管政法的领导，部分市人大代表以及检察院、妇联、律师代表等各界人士参加座谈会，逐一询问征求了他们对法院该类案件审理情况的意见建议。
通过这些方式，调研组掌握到全市法院婚姻家庭类案件审理的基本情况是：离婚案件占婚姻家庭类案件的绝大多数，分家析产、赡养、继承等其他类型家庭纠纷案件数量相对较少。离婚原因复杂多样，离婚率呈上升趋势。案件审理中存在的突出问题主要是诉讼文书送达难;当事人举证难和法院认定处理难;孩子抚养权、抚养费确定和执行难度增大;农村“出嫁女”离婚时财产权益的保护问题增多;彩礼返还问题处理和执行难度越来越大;民事审判力量不足。
同时，调研组还发现了一些新形势下婚姻家庭关系出现的新情况、新特点：当事人争议的焦点从婚姻关系为主转向财产分割和子女抚养为主；“70后”、“80后”为离婚高危人群；婚姻家庭案件中原告为女性的居多；农村地区婚约财产纠纷、同居关系纠纷增多。
查找问题：类案监督重在统计分析和归纳梳理
调研结束后，调研组对掌握到的各方面情况进行了分类整理，并逐项予以统计分析，从中查找婚姻家庭类案件审理中存在的主要问题和困难。
调研组对两级法院所受理案件的纠纷类型进行了统计分析。针对离婚案、婚约财产及彩礼返还纠纷案增多的现象，调研组提出，婚姻家庭类案件审理的一大问题是：法制宣传和道德建设相对滞后。一方面，群众法律意识还不够高。借婚索财、非婚同居等现象比较普遍，给法院审理婚姻家庭类案件造成诸多困难。另一方面，社会道德建设还需进一步加强。随着经济社会的发展，社会道德对婚姻家庭关系的约束力逐步弱化，婚外情、家庭暴力、不良嗜好、道德观念等成为引起婚姻关系破裂的主要诱因，加之审理过程中举证难、送达难、彩礼返还难等问题比较突出，给法院案件审理造成了不小的压力。
调研组还对全市两级法院民事审判机构和队伍情况进行了分析，针对“案多人少”现象普遍存在的这一情况，调研组认为，婚姻家庭类案件审理的另一个问题是：审判人员不足的问题仍然比较突出。从市中级法院和县（区）法院的情况看，受编制和进人“门槛”限制，普遍采取临时聘用法警和书记员的方式来解决审判人员不足的问题，既影响了正常审判工作的开展，也增加了法院的经费负担。从基层法庭看，全市25个基层法庭中15个为“两人庭”，占到了法庭总数的60%，审判过程中不能组成合议庭，在一定程度上影响了案件的审理质量。
最后，调研组对该类案件的审结方式进行统计分析，发现婚姻家庭类案件70%左右以调解方式结案，这种方式占用的司法资源较少，社会效果最好。但调研组还是指出该类案件审理的一个问题：社会综合调解机制还不够完善。从调解制度看，人民调解、行政调解、司法调解（也叫诉讼调解）三种主要形式虽然各自形成了比较完备的制度体系，但彼此之间没有对接平台，未形成“三调联动”的工作机制。从调解机构看，一些改制企业、民营企业、社会团体和行业性组织的调解机构不够健全，行业性、专业性调解组织建设需进一步加强。从调解队伍结构看，大多数基层调解人员、特别是乡村调解人员都是兼职，且多数年龄偏大、文化程度偏低，对法律政策学习了解得不深不透，调解工作还停留在家庭说教和情感影响上，缺乏比照法律论事说理的能力。
提出建议：类案监督重在推动审理机制的完善
针对以上查找到的问题，在起草意见建议时，经过讨论，调研组认为：作为类案监督，提建议时一定要避免以案说案，要针对存在的共性问题，着力从审理工作的法律制度、机制完善方面入手，提出合理建议，以达到通过健全机制，从而解决问题的目的，规范个案审理、维护司法公正。为此，调研组提出三条建议：
要进一步完善法制宣传教育机制。一方面，要以“六五”普法为载体，深入开展婚姻家庭类法律进村组、进社区活动，最大限度地减少宣传盲区，切实提高全社会的法制意识。另一方面，围绕社会主义核心价值体系建设，大力弘扬家庭传统美德，增强传统道德对家庭成员行为的规范约束力，从源头上遏制婚姻家庭矛盾纠纷的产生，保持婚姻家庭关系的和谐稳定。
要进一步完善审判队伍建设管理机制。要按照向审判一线倾斜、向基层法庭倾斜的思路，建立城乡互动的审判人员交流机制，进一步整合审判力量，力争消除基层“两人庭”现象。要结合审判工作实践，建立健全开展岗位练兵和进行实践锻炼的机制平台，综合运用交流任职、挂职锻炼、业务研讨、专题培训、庭审示范等多种方式，不断提高审判人员的办案能力。同时，建议编制主管部门，根据实际工作需要，适当增加事业人员编制，解决审判力量不足的问题。
要进一步完善综合调解机制。要不断探索推行人民调解、行政调解、司法调解相结合的“三调联动”机制。要在加强乡村基层调解机构建设的同时，指导社会团体、民营企业、行业协会建立调解组织，逐步实现调解组织全覆盖。要有计划、分区域、按批次对调解人员开展培训，增强调解人员辩法说理、化解纠纷的能力。不断加强对人民调解、行政调解的业务指导，做好调解结果司法确认工作。
整改落实：以解决类案的共性问题确保司法公正
平凉市第三届人大代表、市中级人民法院院长杨险峰说：“人大常委会开展‘类案监督’在我市还是首次，我们觉得这种监督方式是在人大监督权与司法独立权之间找到了一个很好的契合点。人大在调研中发现的问题很客观，也很准确，解决好这些类案中发现的问题，对于完善审判机制，确保个案的司法公正具有重大意义。因此，我们对常委会的审议意见非常重视。”
正如杨险峰所说，常委会的审议意见转交后，市中级人民法院及时召开了专题会议，研究制定了落实方案，采取有效措施扎实进行了整改。
为了强化法制宣传教育，建立了联系互动机制，全市法院主动加强与司法、妇联、社区和村社组织的联系互动，深入开展婚姻家庭类法律进村组、进社区等活动；建立了媒体宣传机制，充分利用报刊、电视、网络等媒体，采取新闻报道、裁判文书上网、发布典型案例等方式进行法律宣传；建立了“以案说法”教育机制，通过“巡回审理、就地办案”的方式，起到“审理一案、教育一片”的作用；建立了普法宣传机制，结合“六五”普法，进一步加强《婚姻法》以及相关法律、司法解释的宣传教育，提高社会公众的法律意识。
为了加强审判队伍建设，建立了审判力量按需配置机制，整合内部审判力量，及时分配新录用人员进入审判一线，缓解了“案多人少”和基层法庭“二人庭”的问题；健全了审判人员教育培训机制，通过开展全员培训、主题培训、专题培训，以及庭审观摩、优秀裁判文书、办案标兵、岗位能手评选等活动，提高了民事审判队伍的整体素质；规范了案件考核评价机制，加强审判流程管理，强化案件质量评查，完善量化考评机制，提高了案件审理质量和效率。
为了完善综合调解机制，健全调解工作领导机制，在全市两级法院均成立了“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制试点领导小组”，全面推进和完善“三调联动”工作机制，市中级法院还与市司法局联合下发《人民调解协议诉前确认工作暂行办法》，对凡属当事人真实意思表示，不违反法律规定，不损害国家、集体或其他人利益的人民调解结果，人民法院在诉讼过程中予以司法确认，实现了人民调解和诉讼的有效衔接，从而降低了解决纠纷的社会成本，减少了当事人的诉累。为加强司法调解，在基层法院建立诉（讼）调（解）对接平台，设立了调解室，在辖区内筛选确定了330个特邀调解组织，选任了90名特邀调解员，并选调（聘）33名在职或退休法官专职从事立案前的调解工作，为调解工作的开展创造了条件。同时，积极探索诉调对接模式，逐步形成了诉前调解、立案调解、委托调解、协助调解等多层次司法调解体系。
结语：类案监督的方式值得推广
调研活动结束后，由市人大常委会法制工作委员会牵头，对此次类案监督进行了全面总结。
“其一，什么是类案监督？类案监督就是对案件指向的社会关系是属于同一类社会领域、适用相同的法律法规，或者带有普遍案义的‘共性’问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等司法工作开展情况进行的监督。其二，类案监督的主体应该是各级人大及其常委会，客体是由人大及其常委会选举产生、并向其负责的审判机关和检察机关，监督的内容是对司法机关各种活动合法性的监督，包括对司法机关工作、管理机制、法律法规等规范性文件等的监督。其三，类案监督的基本方法是对个案存在的问题进行归纳和统计分析，从而由‘特殊’到‘一般’。其四，人大开展类案监督的方式可以是法律规定各种监督方式，既可以是执法检查、调研，还可以是询问、质询、特定问题调查等。其五，类案监督的目的在于解决司法工作中存在的机制、体制、制度问题，不针对个案中的具体问题。其六，类案监督的最大意义在于在《监督法》未将个案监督写入法律规定的大背景下，它在人大监督权与司法独立权之间找到一个契合点，即开展类案监督具有合法性。”市人大常委会法制工作委员会主任袁兆岩介绍道。他还特别强调，人大的监督是一种宏观监督，这种监督所要解决的是机制、体制、制度层面的问题而不是“技术性”问题。所以对“类案监督”中的“类”要准确把握，不能通俗地以“案由”进行分类，如果依“案由”监督，则可能搞成“个案监督”的延伸，会陷入“玩技术”的困境，结果只能是越权或“贻笑大方”，不符合人大司法监督的特征与要求。
《监督法》颁布实施后，人大对“两院”的司法监督如何开展？谈及此，平凉市人大常委会主任赵景山说：“人大对‘一府两院’的监督必须在法律规定的前提下进行。《监督法》的实施，为人大对‘两院’的监督提供了法律保障，但同时也为人大如何行使监督权提出了新的课题，需要我们在实践中不断探索。我市开展的这次类案监督，得到了社会各界的肯定，收到了很好的效果，我们觉得，类案监督作为人大对‘两院’监督的一种新方式，值得深入研究和推广。”
确定议题：类案监督是人大对“两院”监督的新抓手
2012年初，平凉市人大常委会在确定年度监督议题时，决定对人民法院有关婚姻家庭关系案件审理情况开展一次监督。确定这个监督方向，主要基于以下几点考虑：一是家庭是社会的细胞，家庭关系和谐，事关社会稳定大局。随着社会发展和人们婚姻家庭观念的转变，“闪婚”、“裸婚”等现象增多，离婚率普遍上升，由此导致的家庭矛盾和社会矛盾增多，不利于和谐社会的构建。二是个别公民法律意识淡薄，对人民法院判决有异议时，不通过法律手段解决问题，而是持续上访，引起了不良社会舆论反响。三是由于各地经济社会发展程度不同，导致婚姻家庭类案件审理中的法律适用和法官的自由裁量权行使尺度不一，出现了同一地区相似案情或不同地区相似案情判决结果大不相同的“同案不同判”现象，容易使当事人产生人民法院裁判不公的观念，群众对此问题反映比较集中和强烈，人大有必要进行监督，以确保司法公正，维护社会公平正义，维护人民群众的合法利益。
确定了这个大的监督方向后，对于具体确定什么议题开展监督、以什么形式开展监督，常委会组成人员间形成了两种截然不同的观点。
一种观点认为，应以相关的某一部具体单行法律法规的实施情况开展执法检查。因为只有一部部法律法规得到依法严格执行，确保一个个“个别正义”的实现，才能使“普遍正义”得以实现，进而能够解决个别当事人上访缠诉等问题。加之《监督法》没有明确规定人大进行“个案监督”。因此，人大对“两院”的监督要以诸如队伍建设、审理制度建设等某一单项工作为主，不能以某类案件的审理情况作为监督对象。
另外一种观点认为，法院虽然具有独立审判权，对其案件的审理不受行政命令或任何监督形式的干涉，但人大可以通过“类案监督”来实现对“两院”的监督。即通过了解某一类案件存在的法律适用问题和反映出的社会问题，督促解决司法实践中存在的某些体制机制问题，维护社会的普遍公平正义，跳出“个别正义”的小圈子。再者，某种类型案件的审理，往往涉及多部法律法规，以某一部法律法规实施情况开展监督，难以解决某“类”案件审理中存在的共性问题。
经过深入讨论和综合分析，常委会认为，人大监督权不能干涉司法独立权，要开展人大对“两院”的监督，就要在人大监督与司法独立之间寻求一个契合点。最后，常委会决定以“类案监督”的方式，对全市法院婚姻家庭类案件审理情况进行一次调研。
制定方案：类案监督重在查找共性问题
在制定调研实施方案时，平凉市人大常委会党组副书记、副主任马森骏强调，“类案”与“个案”是一般与特殊的关系，“类案”基本都源于“个案”，是许多类似“个案”的集成；虽然市人大常委会是首次开展“类案监督”，但在开展调研前，必须明确一点，那就是“类案”监督重在查找某一类案件在审理过程中存在的共性问题，从而督促解决司法领域中带有普遍性的机制、体制和制度问题，以此来确保司法公正，消除社会矛盾。所以，在调查的方式方法设计上，要围绕这一中心，多运用统计、归纳、分析的方法。
市人大常委会法制工作委员会主任袁兆岩认为，“类案”是由“个案”组成的，为了在调研中掌握真实情况，“类案监督”也应坚持“点”、“面”结合的原则，既要通过听取基层法院对该类案件审理情况的汇报，了解整体情况，也要查阅一些“个案”的案卷，从中发现一些问题，同时要将这些“个案”中的问题汇总，整理出这一类案件存在的共性问题，不能就“个案”的具体审理情况提出意见建议。
为此，常委会调研组经过精心研究制定了实施方案。在指导思想上，调研组认为，婚姻家庭关系的案件涵盖婚姻家庭纠纷和继承纠纷两大类20多项案由，涉及《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《特权法》等多部法律。所以，要以当前婚姻家庭类案件审理工作中急需解决的问题为重点。通过调研，准确掌握全市法院婚姻家庭类案件审理的基本情况，深入分析审判实践中面临的主要问题，并就如何进一步加强婚姻家庭类案件审理，保护当事人合法权益，确保家庭关系稳定，维护社会和谐等问题提出针对性较强的意见建议。在调研内容上，以全市法院2010年1月至2012年6月底（共两年半时间）婚姻家庭类案件审理情况为主，主要包括全市法院婚姻家庭类案件审理的基本情况、新形势下影响婚姻家庭关系的新情况和新问题、该类案件审理中存在的困难和问题，以及对进一步搞好婚姻家庭类案件审理的意见建议等四个主要方面。在调研的方式上，采取市县（区）联动、重点调研和委托调研相结合的方式进行。对市中级人民法院和人口多、案件多的部分县（区）人民法院进行重点调研，其余几个县则委托县人大常委会开展调研并上报调研报告。在调研方法上，采取实地察看、查阅案卷、听取汇报、座谈讨论和统计分析相结合的方法进行，力求全面掌握情况，广泛收集各方面的意见建议。
组织调研：类案监督也要“点”、“面”结合
“点”、“面”结合是人大监督工作的一个基本原则和方法，开展类案监督也不能例外。此次调研中“点”指的是某一个或部分基层法院的审理工作情况，“面”指的是全市法院对该类案件审理的整体情况。
为了全面了解情况，为常委会会议审议提供高质量的调研报告，实现调研目的，调研组把“点”、“面”结合的思路贯穿于整个调研过程，综合运用了各种调查方式：
看：调研组先后赴崆峒、灵台、崇信、庄浪四县（区）和市中级人民法院，各利用一天时间集中开展调研，除重点察看了两级法院机关审判庭及基础设施外，还在每县（区）各随机选择了两个基层法庭进行了实地调研，了解综合审判条件、案件审理、审判队伍建设等情况。
查：调研组组织专人，每到一个法院或基层法庭，就对2010年以来审结的婚姻家庭类案件卷宗进行了抽查，并对审理的案件情况和抽查出的问题进行了分类整理，了解婚姻家庭类案件审理的基本情况。
听：调研组分三个层次组织召开了汇报座谈会，分别听取基层法庭、县（区）法院和市中级法院婚姻家庭类案件审理情况的汇报，掌握两级法院该类案件的审理情况。
问：调研中，调研组邀请县（区）党委、人大、政府主管政法的领导，部分市人大代表以及检察院、妇联、律师代表等各界人士参加座谈会，逐一询问征求了他们对法院该类案件审理情况的意见建议。
通过这些方式，调研组掌握到全市法院婚姻家庭类案件审理的基本情况是：离婚案件占婚姻家庭类案件的绝大多数，分家析产、赡养、继承等其他类型家庭纠纷案件数量相对较少。离婚原因复杂多样，离婚率呈上升趋势。案件审理中存在的突出问题主要是诉讼文书送达难;当事人举证难和法院认定处理难;孩子抚养权、抚养费确定和执行难度增大;农村“出嫁女”离婚时财产权益的保护问题增多;彩礼返还问题处理和执行难度越来越大;民事审判力量不足。
同时，调研组还发现了一些新形势下婚姻家庭关系出现的新情况、新特点：当事人争议的焦点从婚姻关系为主转向财产分割和子女抚养为主；“70后”、“80后”为离婚高危人群；婚姻家庭案件中原告为女性的居多；农村地区婚约财产纠纷、同居关系纠纷增多。
查找问题：类案监督重在统计分析和归纳梳理
调研结束后，调研组对掌握到的各方面情况进行了分类整理，并逐项予以统计分析，从中查找婚姻家庭类案件审理中存在的主要问题和困难。
调研组对两级法院所受理案件的纠纷类型进行了统计分析。针对离婚案、婚约财产及彩礼返还纠纷案增多的现象，调研组提出，婚姻家庭类案件审理的一大问题是：法制宣传和道德建设相对滞后。一方面，群众法律意识还不够高。借婚索财、非婚同居等现象比较普遍，给法院审理婚姻家庭类案件造成诸多困难。另一方面，社会道德建设还需进一步加强。随着经济社会的发展，社会道德对婚姻家庭关系的约束力逐步弱化，婚外情、家庭暴力、不良嗜好、道德观念等成为引起婚姻关系破裂的主要诱因，加之审理过程中举证难、送达难、彩礼返还难等问题比较突出，给法院案件审理造成了不小的压力。
调研组还对全市两级法院民事审判机构和队伍情况进行了分析，针对“案多人少”现象普遍存在的这一情况，调研组认为，婚姻家庭类案件审理的另一个问题是：审判人员不足的问题仍然比较突出。从市中级法院和县（区）法院的情况看，受编制和进人“门槛”限制，普遍采取临时聘用法警和书记员的方式来解决审判人员不足的问题，既影响了正常审判工作的开展，也增加了法院的经费负担。从基层法庭看，全市25个基层法庭中15个为“两人庭”，占到了法庭总数的60%，审判过程中不能组成合议庭，在一定程度上影响了案件的审理质量。
最后，调研组对该类案件的审结方式进行统计分析，发现婚姻家庭类案件70%左右以调解方式结案，这种方式占用的司法资源较少，社会效果最好。但调研组还是指出该类案件审理的一个问题：社会综合调解机制还不够完善。从调解制度看，人民调解、行政调解、司法调解（也叫诉讼调解）三种主要形式虽然各自形成了比较完备的制度体系，但彼此之间没有对接平台，未形成“三调联动”的工作机制。从调解机构看，一些改制企业、民营企业、社会团体和行业性组织的调解机构不够健全，行业性、专业性调解组织建设需进一步加强。从调解队伍结构看，大多数基层调解人员、特别是乡村调解人员都是兼职，且多数年龄偏大、文化程度偏低，对法律政策学习了解得不深不透，调解工作还停留在家庭说教和情感影响上，缺乏比照法律论事说理的能力。
提出建议：类案监督重在推动审理机制的完善
针对以上查找到的问题，在起草意见建议时，经过讨论，调研组认为：作为类案监督，提建议时一定要避免以案说案，要针对存在的共性问题，着力从审理工作的法律制度、机制完善方面入手，提出合理建议，以达到通过健全机制，从而解决问题的目的，规范个案审理、维护司法公正。为此，调研组提出三条建议：
要进一步完善法制宣传教育机制。一方面，要以“六五”普法为载体，深入开展婚姻家庭类法律进村组、进社区活动，最大限度地减少宣传盲区，切实提高全社会的法制意识。另一方面，围绕社会主义核心价值体系建设，大力弘扬家庭传统美德，增强传统道德对家庭成员行为的规范约束力，从源头上遏制婚姻家庭矛盾纠纷的产生，保持婚姻家庭关系的和谐稳定。
要进一步完善审判队伍建设管理机制。要按照向审判一线倾斜、向基层法庭倾斜的思路，建立城乡互动的审判人员交流机制，进一步整合审判力量，力争消除基层“两人庭”现象。要结合审判工作实践，建立健全开展岗位练兵和进行实践锻炼的机制平台，综合运用交流任职、挂职锻炼、业务研讨、专题培训、庭审示范等多种方式，不断提高审判人员的办案能力。同时，建议编制主管部门，根据实际工作需要，适当增加事业人员编制，解决审判力量不足的问题。
要进一步完善综合调解机制。要不断探索推行人民调解、行政调解、司法调解相结合的“三调联动”机制。要在加强乡村基层调解机构建设的同时，指导社会团体、民营企业、行业协会建立调解组织，逐步实现调解组织全覆盖。要有计划、分区域、按批次对调解人员开展培训，增强调解人员辩法说理、化解纠纷的能力。不断加强对人民调解、行政调解的业务指导，做好调解结果司法确认工作。
整改落实：以解决类案的共性问题确保司法公正
平凉市第三届人大代表、市中级人民法院院长杨险峰说：“人大常委会开展‘类案监督’在我市还是首次，我们觉得这种监督方式是在人大监督权与司法独立权之间找到了一个很好的契合点。人大在调研中发现的问题很客观，也很准确，解决好这些类案中发现的问题，对于完善审判机制，确保个案的司法公正具有重大意义。因此，我们对常委会的审议意见非常重视。”
正如杨险峰所说，常委会的审议意见转交后，市中级人民法院及时召开了专题会议，研究制定了落实方案，采取有效措施扎实进行了整改。
为了强化法制宣传教育，建立了联系互动机制，全市法院主动加强与司法、妇联、社区和村社组织的联系互动，深入开展婚姻家庭类法律进村组、进社区等活动；建立了媒体宣传机制，充分利用报刊、电视、网络等媒体，采取新闻报道、裁判文书上网、发布典型案例等方式进行法律宣传；建立了“以案说法”教育机制，通过“巡回审理、就地办案”的方式，起到“审理一案、教育一片”的作用；建立了普法宣传机制，结合“六五”普法，进一步加强《婚姻法》以及相关法律、司法解释的宣传教育，提高社会公众的法律意识。
为了加强审判队伍建设，建立了审判力量按需配置机制，整合内部审判力量，及时分配新录用人员进入审判一线，缓解了“案多人少”和基层法庭“二人庭”的问题；健全了审判人员教育培训机制，通过开展全员培训、主题培训、专题培训，以及庭审观摩、优秀裁判文书、办案标兵、岗位能手评选等活动，提高了民事审判队伍的整体素质；规范了案件考核评价机制，加强审判流程管理，强化案件质量评查，完善量化考评机制，提高了案件审理质量和效率。
为了完善综合调解机制，健全调解工作领导机制，在全市两级法院均成立了“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制试点领导小组”，全面推进和完善“三调联动”工作机制，市中级法院还与市司法局联合下发《人民调解协议诉前确认工作暂行办法》，对凡属当事人真实意思表示，不违反法律规定，不损害国家、集体或其他人利益的人民调解结果，人民法院在诉讼过程中予以司法确认，实现了人民调解和诉讼的有效衔接，从而降低了解决纠纷的社会成本，减少了当事人的诉累。为加强司法调解，在基层法院建立诉（讼）调（解）对接平台，设立了调解室，在辖区内筛选确定了330个特邀调解组织，选任了90名特邀调解员，并选调（聘）33名在职或退休法官专职从事立案前的调解工作，为调解工作的开展创造了条件。同时，积极探索诉调对接模式，逐步形成了诉前调解、立案调解、委托调解、协助调解等多层次司法调解体系。
结语：类案监督的方式值得推广
调研活动结束后，由市人大常委会法制工作委员会牵头，对此次类案监督进行了全面总结。
“其一，什么是类案监督？类案监督就是对案件指向的社会关系是属于同一类社会领域、适用相同的法律法规，或者带有普遍案义的‘共性’问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等司法工作开展情况进行的监督。其二，类案监督的主体应该是各级人大及其常委会，客体是由人大及其常委会选举产生、并向其负责的审判机关和检察机关，监督的内容是对司法机关各种活动合法性的监督，包括对司法机关工作、管理机制、法律法规等规范性文件等的监督。其三，类案监督的基本方法是对个案存在的问题进行归纳和统计分析，从而由‘特殊’到‘一般’。其四，人大开展类案监督的方式可以是法律规定各种监督方式，既可以是执法检查、调研，还可以是询问、质询、特定问题调查等。其五，类案监督的目的在于解决司法工作中存在的机制、体制、制度问题，不针对个案中的具体问题。其六，类案监督的最大意义在于在《监督法》未将个案监督写入法律规定的大背景下，它在人大监督权与司法独立权之间找到一个契合点，即开展类案监督具有合法性。”市人大常委会法制工作委员会主任袁兆岩介绍道。他还特别强调，人大的监督是一种宏观监督，这种监督所要解决的是机制、体制、制度层面的问题而不是“技术性”问题。所以对“类案监督”中的“类”要准确把握，不能通俗地以“案由”进行分类，如果依“案由”监督，则可能搞成“个案监督”的延伸，会陷入“玩技术”的困境，结果只能是越权或“贻笑大方”，不符合人大司法监督的特征与要求。
《监督法》颁布实施后，人大对“两院”的司法监督如何开展？谈及此，平凉市人大常委会主任赵景山说：“人大对‘一府两院’的监督必须在法律规定的前提下进行。《监督法》的实施，为人大对‘两院’的监督提供了法律保障，但同时也为人大如何行使监督权提出了新的课题，需要我们在实践中不断探索。我市开展的这次类案监督，得到了社会各界的肯定，收到了很好的效果，我们觉得，类案监督作为人大对‘两院’监督的一种新方式，值得深入研究和推广。”