【人大研究杂志】“对话”式监督：中国式专题询问的制度与法律特征──全国人大常委会的实践（2010—2023）
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-11-13 11:01:00
【人大研究杂志】“对话”式监督：中国式专题询问的制度与法律特征──全国人大常委会的实践（2010—2023）
内容摘要：全国人大常委会专题询问从实践探索、制度完善到立法制度的确认，是全国人大常委会开展的“问”与“答”的“对话式”监督方式。全国人大常委会专题询问的37个案例，是由全国人大常委会组成人员在常委会分组会议或联组会议上提出具体性、针对性的问题，由被询问机关负责人现场答复的一种问答性、对话性、交互性的监督方式，具有了解工作情况、推动改进工作的监督效果。专题询问是全国人大常委会结合听取和审议报告、法律法规实施情况的检查，列入年度监督工作计划的经常性监督方式，也是已在地方各级人大常委会普遍实践的“对话式”监督方式。建议明确专题询问、询问、质询三种口头监督方式的区别及适用范围，合理运用专题询问、听取和审议报告、法律法规实施情况的检查等不同的监督方式，围绕关系改革发展稳定大局和人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，提升专题询问选题的科学性，丰富专题询问的会议方式，合理安排议程时间，加强提问的针对性与实效性，扩大专题询问的适用范围等。
关键词：人大常委会；专题询问；监督方式；权力机关监督；工作监督
一、引言
全国人大常委会专题询问的制度实践，始于2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算的报告。此后，十二届、十三届、十四届全国人大常委会分别对国务院、最高人民法院、最高人民检察院进行专题询问，2023年同时对国务院、最高人民法院和最高人民检察院进行专题询问。全国人大常委会开展专题询问的实践成为制度，不仅在县级以上人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的监督中被普遍实践，也在《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（2021年修正）》（后文简称为《全国人大组织法》）第三十七条第五项，和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（2022年修正）》（后文简称为《全国人大常委会议事规则》）第三十七条第一款，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2022年修正）》（后文简称为《地方组织法》）第五十条第一款第七项中被确认为一项新的、独立性的法定监督方式。这提出了以下问题：全国人大常委会专题询问是如何形成制度的，其法律功能是什么？专题询问作为一种监督方式其内涵如何理解，与询问、质询有何区别？专题询问的适用条件是什么，其程序与法律法规实施情况的检查、听取和审议专项工作报告等有何区别？
全国人大常委会专题询问作为一种在《中华人民共和国宪法》（后文简称为宪法）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（后文简称为《监督法》）精神下，在实践中运行并发挥中国式国家最高权力机关发挥“中国式对话”效果的监督形式，学界和实务界围绕专题询问的法律渊源及其方式，开展了初步的研究。代表性的观点是：韩大元等诸多学者均认为，2022年以前，《监督法》第三十四条、《全国人大常委会议事规则（1987年、2009年修正）》第二十五条等法律条文规定的“询问”是各级人大常委会进行专题询问的直接法律依据[1]。此外，学界在对质询、听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查、合宪性审查、预算监督等监督方式的研究基础上，对专题询问的开展方式进行了研究。段鸿斌考察了全国人大常委会听取和审议的148个“一府两院”专项报告，指出“听取和审议专项工作报告”属于专项工作监督，并认为应增加听取和审议专项工作报告专题询问的频次，以增强监督实效[2]。林彦认为法律法规实施情况的检查是一种柔性监督，不具有实质性的强制功能，专题询问与法律法规实施情况的检查的结合在一定程度上增强了监督效果，但专题询问的强度仍然无法与质询同日而语[3]。王旭认为，将合宪性审查规则纳入全国人大常委会议事规则有助于增加合宪性审查的制度元素，将专题询问纳入合宪性审查的议题，有助于该目的实现[4]。周叶中、刘一鋆等认为，质询的立法原旨、规范文本、驱动机制影响了质询功能的发挥，专题询问对质询制度的启动和落实具有积极意义，质询则有利于增强专题询问的刚性[5]，专题询问与质询的结合具有理论与实践上的可行性[6]。宋智敏、李云霖认为，质询可以借鉴专题询问网络全程直播的经验，以提高公开程度[7]。王桦宇认为，在预算审议过程中进行专题询问，有助于人大预决算审查权实质性回归[8]。沈岿认为专题询问的常态化、制度化，以及程序的完善将更有利于增强监督功能[9]。李少文认为，专题询问是人大常委会监督监察委员会的有效手段[10]。也有学者对地方人大常委会专题询问工作进行研究。陈淑娟、马洪强结合地方人大常委会开展专题询问的主题、程序、组织形式以及有关地方规范性文件展开研究，提出了专题询问制度化的必要性以及初步设计[11]。王群认为，地方人大常委会开展专题询问在内容形式、程序规则、方式方法、理论研究上都需要创新完善[12]。孙莹概括出地方人大专题询问的两条路径，分别是围绕议案、报告内容举行专题询问会[13]。以上文献研究表明，学界对专题询问的讨论集中于2021年立法规定之前。专题询问作为各级人大常委会的监督方式有待进一步的理论分析，同时也提出以下问题：2021年立法确认专题询问后，如何理解人大常委会这种具有中国式“对话式”监督效果的监督方式及其理论？
本文基于2010—2023年全国人大常委会对国务院、最高人民法院、最高人民检察院单独开展的专题询问，以及同时对最高人民法院和最高人民检察院开展的专题询问，同时对国务院、最高人民法院和最高人民检察院开展的专题询问，共计37个专题询问监督项目，结合宪法、《监督法》的法律精神和全国人民代表大会批准全国人大常委会工作报告的法律性决议，整理全国人大常委会2007—2023年年度监督工作计划对专题询问的工作部署及其工作实践，整理全国人大常委会专题询问适用的对象、方式、程序、范围等；讨论专题询问从实践试点、制度健全，到立法确认的过程；分析专题询问作为法律精神下的监督方式，先于法律规定的“询问”“质询”的实践案例的社会背景。我们发现，全国人大常委会专题询问监督方式的出现受地方人大评议监督方式在会议现场提问与答复的启发，原意是将地方人大评议引导为一种具有计划性、问答性、对话性、敦促性的新的监督方式；要使法律规定的专题询问、询问、质询三种口头监督方式分别、协同、综合运用，充分发挥专题询问，听取和审议工作报告、法律法规实施情况的检查等监督方式各自的监督作用。当前及未来一段时间，提升专题询问效能的重点仍然是提升专题询问的监督思维。
二、全国人大常委会开展专题询问的统计
（一）全国人大常委会开展专题询问的年度次数安排
如图1所示，2010年至2023年，全国人大常委会每年通常开展2-3次专题询问，十一届全国人大常委会于2010年6月首次开展专题询问，至2012年10月，共开展了9次专题询问，分别安排在当年的4月、6月、8月、10月、12月举行的全国人大常委会会议上；十二届全国人大常委会开展了15次专题询问，分别安排在当年的6月、7月、8月、10月、11月、12月举行的全国人大常委会会议上；十三届全国人大常委会共开展了11次专题询问，分别安排在当年的6月、7月、8月、9月、10月、12月举行的全国人大常委会会议上；十四届全国人大常委会在2023年共进行了2次专题询问，安排在2023年8月和10月举行的全国人大常委会会议上。
2020、2021年，全国人大常委会各开展了2次专题询问，2022年开展了1次专题询问，与之前的年份相比，2020—2023年，全国人大常委会开展专题询问的次数有所减少，或是由于这三年期间出现的新冠肺炎疫情影响了全国人大的工作安排。如十三届全国人大常委会委员长栗战书在2021年人大常委会工作报告中指出，“疫情防控取得重大战略成果”[14]，在2022年全国人大常委会工作报告中指出，“以习近平同志为核心的党中央，以伟大的历史主动精神、巨大的政治勇气、强烈的责任担当，沉着应对百年变局和世纪疫情，推动党和国家各项事业取得了新的重大成就。”[15]
由图2可见，全国人大常委会每年开展专题询问的月份集中在6月、8月、10月、12月，其中，6月和8月各7次，占比18.92%；10月8次，占比21.62%；12月9次，占比24.32%。全国人大常委会每年的首次专题询问通常在6月或8月开展，即在本年度第三或者第四次常务委员会会议上安排。同一年之内开展的历次专题询问通常间隔1-2月，个别年份在同月开展多次专题询问，即2014年12月27、28日，十二届全国人大常委会第十二次会议在会议期间开展了两次专题询问，分别结合审议《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》开展专题询问，结合审议《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》开展专题询问。
现有的专题询问的时间安排，或考虑全国人大常委会年度监督工作计划的制定程序，以及给应询机关预留适当准备时间两个因素。首先，全国人民代表大会通常在每年3月召开，因此，通常于每年2月召开的本年度首次全国人大常委会会议的主要议程通常是筹备本年度的全国人民代表大会，全国人大常委会年度监督工作计划的制订一般要在当年的4月前完成。根据《全国人大常委会议事规则》第六条，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，因此每年的首次专题询问通常在4月常务委员会监督工作计划确定以后的全国人大常委会会议开展。例如，2007年《监督法》实施以来，全国人大常委会年度监督工作计划的拟定、修改公布的时间安排，一般是由上一年度的12月末召开的全国人大常委会委员长会议通过，再根据当年全国人民代表大会的会议精神修改公布的。如《全国人大常委会2010年监督工作计划》是2009年12月14日由十一届全国人民代表大会常务委员会第三十五次委员长会议原则通过，2010年3月18日根据十一届全国人民代表大会第三次会议精神修改公布[16]。2013年以来，历年的全国人大常委会监督工作计划是由当年全国人民代表大会会议结束后召开的常务委员会委员长会议予以修改。如《全国人大常委会2023年度监督工作计划》是2022年12月9日十三届全国人民代表大会常务委员会第130次委员长会议原则通过，2023年4月14日第十四届全国人民代表大会常务委员会第2次委员长会议修改公布[17]。
其次，全国人大常委会年度监督工作计划修改完成印发国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院后，需要留给被监督机关适当的时间准备实施计划。因此，每年第三次举办的全国人大常委会会议上通常有专题询问的安排。此外，从2012年4月十一届全国人大常委会第二十六次会议举行联组会议专题询问国务院关于农田水利建设工作情况的案例来看，监督工作计划的确定与实施是可以同时进行的，即公布年度监督工作计划的时间不影响年度监督工作实施。实践中，可以类比全国人大常委会年度立法工作计划的制订和实施同步进行的实践。例如，《全国人大常委会2023年度立法工作计划》于2023年4月14日修改公布，但计划于4月审议的法律案便有《反间谍法（修订）》《青藏高原生态保护法》《无障碍环境建设法》，可见全国人大常委会在制订年度立法工作计划的同时已经开始准备计划的实施[18]。
（二）全国人大常委会开展专题询问的方式及应询机关类型
1.总体情况
如图3所示，从现有的实践来看，全国人大常委会并不是独立开展专题询问，而是结合审议议案等其他监督方式进行的，包括结合审议国务院中央决算报告、“一府两院”专项工作报告和全国人大常委会执法检查组关于法律法规实施情况的检查报告，以及同时对专项工作报告与法律法规实施情况的检查报告开展专题询问4种类型。其中，结合审议国务院中央决算报告2次，占比5.4%；结合审议“一府两院”专项工作报告21次，占比56.76%；结合审议全国人大常委会法律法规实施情况的检查报告13次，占比35.14%；同时对专项工作报告和法律法规实施情况的检查报告开展专题询问1次，占比2.7%。
2.全国人大常委会开展专题询问的方式与应询机关的类型
如表1、图4所示，第一，从22个结合审议“一府两院”有关报告的专题询问的实践来看：
首先，结合审议国务院中央决算报告开展专题询问2次，占专题询问总数的5.4%。这2次专题询问均采取了分组会议的方式，即2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议分组会议审议国务院关于2009年中央决算报告时进行专题询问；2011年6月，十一届全国人大常委会第二十一次会议分组审议国务院关于2010年中央决算报告时进行专题询问。十三届全国人大常委会任期内，以及十四届全国人大常委会的第一年任期内均未安排对国务院中央决算报告的专题询问，证明对中央决算报告开展的专题询问属于裁量型专题询问类型，即是否对国务院中央决算报告开展专题询问，取决于全国人大常委会监督工作的实际需要。与之相比，全国人大常委会对“一府两院”专项工作报告、全国人大常委会执法检查工作组法律法规实施情况的报告进行专题询问共计35次，占专题询问总数的94.6%，是更为常态化的专题询问类型。
其次，对国务院（专项汇报、专题报告）开展的专题询问达19次，占专题询问总数的51.35%。这说明专题询问的重点、内容及其适用次数，适应宪法授予的国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的职责所需的监督次数。宪法第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（六）监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”第八十九条规定了国务院行使的职权涉及编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设，教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，民政、公安、司法行政等工作，国防建设事业，民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；管理对外事务，同外国缔结条约和协定，保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益。
其三，对最高人民检察院（专项汇报、专题报告）开展的专题询问为1次，占专题询问总数的2.7%。即2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议举行联组会议，就最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告开展专题询问。这体现专题询问具有了解情况、促进工作等功能，也是推动党中央重大决策部署的监督方式。2014年党的十八届四中全会提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[19]，2015年5月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，2015年7月，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作[20]。2017年5月中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，同年6月全国人大常委会修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，规定检察机关有权提起公益诉讼。2019年10月，全国人大常委会听取并审议了最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告并进行了专题询问，“肯定了公益诉讼检察工作的成效，对支持解决相关问题提出了要求”[21]。
其四，对最高人民法院、最高人民检察院同时开展的专题询问为1次，占专题询问总数的2.7%。即2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议举行联组会议，审议“两高”专项工作报告，并围绕人民法院解决“执行难”工作、人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作开展专题询问。2014年，党的十八届四中全会提出“切实解决执行难” [22]，将“切实解决执行难”纳入党中央重大决策部署。2016年，最高人民法院工作报告提出“向执行难全面宣战”“用两到三年时间，基本解决执行难问题”，并经全国人民代表大会决议通过[23]。2018年10月，全国人大常委会结合审议最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告，最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告进行专题询问。“这在全国人大常委会历史上还是第一次，既是贯彻党中央决策部署，支持和保障司法改革、促进司法公正的一个具体措施，也是常委会开展监督工作的一次积极探索和实践创新。”[24]2019年，中央全面依法治国委员会发布《关于加强综合治理 从源头切实解决执行难问题的意见》，并指出：“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容，作出重大决策部署。”[25]
最后，对国务院、最高人民法院、最高人民检察院同时开展的专题询问为1次，占专题询问总数的2.7%。即2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议举行联组会议，就国务院关于打击生态环境和资源保护领域犯罪工作情况的报告、最高人民法院关于人民法院环境资源审判工作情况的报告、最高人民检察院关于人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况的报告进行专题询问。全国人大常委会此次专题询问集中于“生态环境和资源保护领域犯罪工作情况”的刑事侦查、检察和审判情况。经评选，此次专题询问被列入中国人民大学法学院发布的“2023年度中国十大宪法事例”[26]。此次专题询问是对2018年宪法序言修改增加“贯彻新发展理念”“生态文明协调发展”“和谐美丽的社会主义现代化强国”的回应，也是党中央关于推进生态文明建设、加强生态环境保护，全面实施生态环境保护法律重大部署的有效实施。
实践中尚未出现全国人大常委会对国家监察委员会开展专题询问的案例，主要原因是国家监察委员会成立于2018年十三届全国人民代表大会第一次会议，与其他国家机关相比成立时间较晚，2020年8月十三届全国人大常委会第二十一次会议听取了国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告[27]。值得注意的是，2022年6月修正的《全国人大常委会议事规则》第三十七条第二款明确规定了全国人大常委会开展专题询问的对象包括国家监察委员会，全国人大常委会对国家监察委员会开展专题询问，有待在将来的监督工作实践中出现。
第二，从专题询问的方式来看，2010年至2023年的4届全国人大常委会开展专题询问的方式逐步发展完善。一方面，专题询问与其他法定监督方式相结合。2010年至2012年，十一届全国人大常委会开展的9次专题询问，均以结合听取和审议国务院中央决算报告、专项工作报告的方式开展。十二届全国人大常委会第四次会议于2013年8月对《传染病防治法》实施情况的报告开展专题询问，首次将专题询问与法律法规实施情况的检查监督相结合，或是由于2003年发生非典型性肺炎疫情以来 ，我国加强传染病防治能力以及公共卫生工作建设，故在2013年对国务院传染病防治工作以及《传染病防治法》实施情况进行专题询问，强化对《传染病防治法》实施10年的总结。2013年以来，全国人大常委会对法律法规实施情况的检查报告开展专题询问逐步成为开展监督工作的常态，2015年至2017年，十三届全国人大常委会开展的9次专题询问中，有7次专题询问均与审议法律法规实施情况的报告相结合，与十一届全国人大常委会9次专题询问全部结合听取和审议国务院专项工作报告相比有显著变化。
以上事实表明：十一、十二、十三、十四届全国人大常委会任期内，专题询问的应询机关，以及专题询问结合审议议案的类型，都有所增加和变化，全国人大常委会专题询问的对象在历届全国人大常委会的实践中逐步完备。截至目前，全国人大常委会进行专题询问的机关可以分为4种类型，专题询问结合审议议案的类型包括3种。
（三）全国人大常委会开展专题询问的主题
1.总体情况
如图5所示，全国人大常委会专题询问的主题包括4种类型，即工作情况、法律法规实施情况、资金分配与使用情况以及问题整改情况。其中，对工作情况的专题询问18次，占比48.65%；对法律法规实施情况的检查报告进行的专题询问共13次，占比35.14%；对资金分配与使用情况的专题询问共4次，占比10.81%；对问题整改情况进行专题询问1次，占比2.7%，同时对工作情况和法律法规实施情况进行专题询问1次，占比2.7%。
2.全国人大常委会对工作情况进行专题询问包括16种类型
如表2所示，对工作情况专题询问的主题中，涉及人民群众密切关注的主题包括国家粮食安全工作，传染病防治工作，统筹推进城乡社会保障体系建设工作，保障饮用水安全工作，农村扶贫开发工作，城镇保障性住房建设和管理工作，法院“执行难”，脱贫攻坚工作等；涉及推动党中央重大决策部署落实的主题包括生态环境和资源保护工作，建设现代综合交通运输体系有关工作，开展公益诉讼检察工作，推进新农村建设工作，国有企业改革与发展工作，农田水利建设工作，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作，深化医药卫生体制改革工作等。专题询问在选题上突出党中央重大决策部署，“关系人民切身利益、社会普遍关注的重大问题” 。
2010年至2023年，“中央决策部署”“党中央重大决策部署”等概念在全国人大常委会年度监督工作计划中累计出现21次。
3.全国人大常委会对法律法规实施情况进行专题询问涉及3类法律部门
如表3所示，在对法律法规实施情况检查的报告开展的专题询问共涉及12部法律。其中，5部法律属于环境生态保护的法律，占该类专题询问的41.67%3。12部法律涉及3类法律部门，其中行政法9部（次），经济法2部，社会法1部4。截至2023年12月29日，我国有300部法律，除宪法及其相关法、民法商法、刑法、诉讼与非诉讼程序法92部，其他208部法律涉及社会治理各个方面[28]。每届全国人大常委会任期5年期间，对法律法规实施情况的报告开展的专题询问不到10次，占比不足一半，专题询问结合审议法律法规实施情况报告的重点、数量、领域等因素考虑或许更为复杂。
三、全国人大常委会专题询问的背景及其渊源
（一）全国人大常委会质询权与询问权的制度发展
新中国立法中的“询问”一词始见于1949年12月16日政务院政务会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》第五条第三项：“关于某一特殊问题之询问与答复，中央与省市亦得直接令、报，但同时须抄送各大行政区人民政府委员会。”[29]此处的“询问”是指提问、咨询，以及了解情况。1951年8月18日，政务院总理周恩来发布《政务院关于县各界人民代表会议常务委员会职权补充规定的命令》，建议对于《县各界人民代表会议组织通则》第十条列举的县常务委员会的职权补充修订：“三、接受人民的建议、询问、要求、申诉与批评，负责加以适当的处理，务使有着落有交代。”[30]此处提到的“询问”，是指人民代表会议具有对疑问、咨询等事项，予以解答、释义、回复的责任。这个立法上“询问”的含义，或是中国式“对话性”的专题询问的制度基础。
1954年中共中央提出的宪法草案初稿规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院所属各机关提出质问和询问。”[31]尽管质问和询问在本质上都是以提问与答复的形式开展，但在草案讨论过程中，立宪者们对“质询”“质问”“询问”三种方案开展了充分讨论。刘少奇认为，质询和询问不宜分开。“问题的实质是‘问’和‘答’，为什么要讲人家的动机是‘质’还是‘询’呢？”邓小平认为，质询和询问不同，但由于界限难分，改为“质询”可以减少很多麻烦。习仲勋提出：“有许多事情是不能告诉问者的，还是把‘询问’删去，只留下‘质问’好些。”对此，邓小平认为，‘质问’比‘询问’严重，“只留下‘质问’就太严重了。不能告诉的，就告诉他这是机密，不告诉你好了”[32]。最终通过的1954年宪法选择了“质问”，在语言效果上强调最高国家权力机关组成人员与国务院及其组成部门之间的监督与被监督关系，同时避免了“质问”与“询问”在同一规定中难以区别。
1978年宪法将1954年宪法中的“质问”改为了“质询”，将1954年宪法草案初稿规定的“质问”和“询问”合二为一，与1954年制宪时邓小平的意见是一致的[33]。1982年宪法延续了“质询”的规定，从1982年的修宪背景和社会情况来看，“质询”的立宪原意应为，“质询除了监督的功能外，还可达到沟通、宣传的作用。代表对不了解的问题和事情，通过质询，弄清事情真相，可以消除误解；政府通过答复质询，也可以宣传、解释政府的工作和政策。”[34]1982年通过的《全国人大组织法》第十七条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”该条规定的“询问”，一方面是基于宪法上的“质询”具有“质问”和“询问”的双重内涵，另一方面则是区别于宪法第七十三条规定的“质询”之外的另一种以提问和答复为方式的监督形式。正如习仲勋在《全国人民代表大会组织法》（1982年）草案中的说明：“多年来，各代表团或者代表在审议议案的过程中常常提出一些不了解或者不理解的问题，要求有关机关予以解释说明，今后仍然需要这样办。因此，草案除规定代表提出质询案的程序以外，还规定代表可以提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团的会议上进行说明。”[35]立法者在法律中增加“询问”，并明确说明该方式比“质询”更为缓和、中立，同时具有咨询等功能。结合上文分析，1982年宪法颁布后，法律上的“询问”具有了解情况、知晓信息、说明事实的含义，或为专题询问制度提供了立法先例。
此后，“询问”在全国人大的立法中逐步成了正式的、提问与答复性的法定监督方式，并为1986年《地方组织法》的修改提供了立法借鉴[36]。1987年11月通过的《全国人大常委会议事规则》第十条、第十四条，1989年《全国人大议事规则》第五章均规定了人大常委会组成人员的“质询权”和“询问权”。《全国人大组织法（1982年）》第十四条规定：“对列入常务委员会会议议程的议案，提议案的机关、有关的专门委员会、常务委员会有关工作部门应当提供有关的资料（第一款）。对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问（第二款）。”这里规定的“询问”的主要内涵是了解情况、理清楚事实等。《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（草案）〉审议结果的报告（1987年11月17日在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上）》指出：“四、草案第十二条第二款规定：‘对任命案，提请任命的机关应当介绍有关情况。’有些委员和地方提出，审议任命案是常委会一项重要的工作，提出任命案的机关对常委会委员在审议中提出的问题，应有答复。因此，建议将这一款修改为：‘对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的有关情况；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问。’（修改稿第十三条第二款）。”[37]以上立法资料说明，“询问”在全国人大及其常委会监督工作中具有“对话性”“问答性”的法律依据。综上分析，“询问权”的内涵侧重于知情、咨询、了解和熟悉情况。“询问”的立法原意应为，设置一项严肃性逊于质询的监督程序，强化咨询情况、了解背景、交流信息的作用，以及沟通理解被审议议案中的事实。现有的资料提到的1993年《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》提出，“全国人大常委会听取报告和审议过程中继续坚持‘询问’制度”。这说明全国人大常委会运用“询问”监督方式的制度化。2006年颁布的《监督法》中，询问作为专章规定纳入了该法第六章“询问和质询”，并在该法第三十四条予以规定。值得注意的是，《监督法》第三十四条并未明确询问的法律定义，也没有界定询问的类型与开展程序，这为“专题询问”“专项询问”“单独询问”“合并询问”“同时两个及以上机关询问”等询问方式，留有在实践中试点、探索以及发展成为制度的空间。可见，全国人大常委会专题询问的出现并非偶然，是宪法上“质询权”的延伸，宪法性法律进一步明确了“询问”的法律内涵同时包括监督、知情权、知政权。
（二）全国人大常委会专题询问的法律内涵
“专”在古代汉语中原指文簿，引申出“专一”“纯笃”等含义，也与“独”“擅”等字有相同的含义，分别表示“独占”“独断专行”[38]。现代汉语中，“专”意为“只限于某件事或某个方面的，特定的”[39]。陈斯喜将专题询问中的“专”解释为“专项工作”和“专门时间”[40]。“询”在古代汉语中与“谋”“咨”同意，有“征求意见”的含义[41]。中国古代汉语并无“质询”的直接表述，近代汉语使用“询问”一词来表示查问[42]，现代汉语中的“询问”一词有提问、表达疑问的含义，在语义上更为柔和，偏向于了解情况、征求意见[43]。全国人大常委会法工委把“专题询问”的英文翻译为“specific issue questioning”[44]，即“对特定问题进行提问”，英语“议会质询”的表述为“Questions in Parliament”，“question”意为“调查、辩论或提问的主题”等[45]；法语“（议会）口头提问”的表述为“question orale”，“question”意为“询问、问题”等[46]，“question的词源是拉丁语“quaestionem”，意为“寻求、询问、调查”[47]。结合前文分析，质询的表述从1954年宪法中的“质问”到1978年宪法确立至今的“质询”，能够进一步佐证，“询”的中文语义更为中立、缓和，强调沟通和了解情况等。
“专题”在人大常委会工作中的含义。刘政、于友民、程湘清等编写的《人民代表大会工作全书（1949—1988）》中，提到的“专题”共有149个[48]。1955—2023年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（后文简称为工作报告）中提到的人大常委会涉“专题”方面的工作365次，包括“专题说明”“专题视察”“专题调查”“专题座谈”“专题小组”“专题报告”“专题汇报”“专题研究”“专题调研”“专题报道”“专题检查”“专题监督”“专题工作”“专题工作报告”“专题法制讲座”“专题工作汇报”“专题会议”“专题讲座”“专题报告会”“专题集中视察”“专题培训班”“专题安排”“专题听取”“专题培训”“专题调研报告”“专题询问”等，涉及监督工作的主要包括“专题报告”“专题汇报”“专题调研”等。可以发现，人大常委会涉“专题”方面的工作内容通常是人大常委会组成人员针对特定议题，了解情况、讨论交流，提出改进工作的建议。综上，“专题询问”的法律内涵是：人大常委会监督工作中，就某一个具体监督工作领域提前制订计划，在确定的人大常委会会议上由常委会组成人员提出问题，答复机关负责人或被委托人答复问题的专门会议。
（三）全国人大常委会专题询问的宪法法律渊源
专题询问产生于询问权。其法律渊源来自宪法和《监督法》精神，以及全国人民代表大会有关法律问题的决定。专题询问作为询问权的延伸，在学界和实务界形成了普遍共识，也在最新的法律修正中得以验证。韩大元认为，《监督法》第三十四条规定的询问制度是全国人大常委会进行专题询问的直接法律依据[49]。青岛市人大常委会认为：“专题询问的法理依据来源于询问权，与询问相比，专题询问的主体更加集中，监督更具有针对性。”[50]在笔者的访谈中，也有地方人大常委会组成人员认为，询问和专题询问二者在本质上相同，都建立在审议议案或报告的基础上[51]。2022年修正的《全国人大常委会议事规则》将“专题询问”置于“询问与质询”章节之下。
吴邦国委员长首次论述专题询问时指出：“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神。”[52]宪法赋予了各级人民代表大会及其常务委员会监督职权，现有的《监督法》《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》《地方组织法》等法律规定的监督方式，均为宪法上的人大及其常委会监督权的具体表现，是在宪法授予的监督权的基础上，将实践中发现的有效工作方法加以制度化、法律化，将人大已有的监督行为规范化、程序化的结果[53]。吴邦国委员长也曾指出：“宪法和有关法律对人大监督的职权、内容和方式有明确规定。近年来全国人大常委会为加强监督工作，还专门制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定等。也就是说，人大的监督工作即使没有监督法也是有法可依的。”[54]2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过《第十一届全国人民代表大会第三次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》（后文简称为《决议》）[55]，《决议》同意全国人大常委会工作报告关于今后一年的主要任务，并要求“着力增强监督实效，推动中央重大决策部署贯彻落实”，使得2010年全国人大常委会工作报告部署的今后一年的主要任务之一“紧紧围绕推动中央重大决策部署贯彻落实开展监督工作”中，要求“以增强监督实效为核心，进一步完善监督工作方式方法”“依法开展专题询问和质询”。具有了全国人民代表大会决议批准的法律效力。
可见，全国人大常委会在获得宪法概括性授予监督权的基础上，有权结合宪法精神、《监督法》规定的原则，以及有关法律问题的决定的精神，结合实际需要选择全国人大常委会认为必要的监督方式。《监督法》等法律和有关法律问题的决定规定的监督方式、程序、范围等，其法律功能是为人大常委会开展监督工作提供具体的、规范的操作程序。在没有具体规定的情况下，人大常委会有权裁量以何种具体方式实现宪法、监督法、有关法律问题的决定等已经明文规定的“询问权”。因此，全国人大常委会开展专题询问并不是创设新的“询问权”监督权，而是具体性的“询问权”的实践。
四、全国人大常委会专题询问的法律特点
结合对全国人大常委会专题询问的年度数量、主题、议程、时间等方面的分析，可以从立法、监督等方面提出专题询问的法理。
第一，专题询问与其他监督方式的共同适用。从《监督法》《关于改进完善专题询问工作的若干意见》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等法律、规范性文件规定的“询问”“专题询问”的监督方式来看，专题询问是不同于听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，法律法规实施情况检查的独立监督方式，也不完全等同于“询问”的监督方式。
从《全国人大议事规则》共九章的设置来看，立法者规定的询问是一种独立的监督方式，即“第一章 会议的举行”“第二章 议案的提出和审议”“第三章 审议工作报告、审查国家计划和国家预算”“第四章 国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职”“第五章 询问和质询”“第六章 调查委员会”“第七章 发言和表决”“第八章 公布”“第九章 附则”。《全国人大常委会议事规则》《监督法》与此相似，把“询问和质询”作为独立一章规定。从立法学上的章、节等的设置逻辑看，各章规定的条款是有区别的，就监督方式来看，不同的监督方式按照逻辑分类放在相同或不同章不同的条款，同一章中各条款的设置，也是按照以上立法的逻辑安排。如《全国人大常委会议事规则》第五章“询问和质询”规定了“询问”“专题调研”“质询”三种监督方式。分析十一届全国人大常委会任期内的9次专题询问，包括在听取和审议专项工作报告的监督方式中进行，在审查和批准决算的监督方式中进行两种类型；十二、十三、十四届全国人大常委会任期内的专题询问，结合了听取和审议专项工作报告，结合审查和批准决算，结合法律法规实施情况的检查报告等监督方式。专题询问与其他监督方式重叠适用，强化、细化了对专项工作报告、决算报告、法律法规实施情况的检查报告的审查，但是也提出如下问题：法律上规定的“专题询问”，是否完全（可、能）与其他监督方式共同适用？如果可以共同适用，则共同适用的条件有无区别，是否主要由监督机关裁量？“专题询问”的原意应是一种独立适用的监督方式，与“询问”和“质询”存在区别。
第二，专题询问是人大常委会实施正确监督的形式。首先，党领导人大监督工作的制度需要正确的监督形式。1954年宪法实施中，中共八大会议提出：“必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。”[56]这是党领导各级人大及其常委会开展监督工作的思维，也开启了党领导国家最高权力机关依照宪法规定行使监督权的制度。1982年宪法颁布后，党的十三大报告强调宪法上的民主集中制原则，提出“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的‘三权分立’和多党轮流执政”[57]。这强调人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是宪法第三条“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”的制度体现，也是我国不照搬西方的“三权分立”和多党轮流执政的制度保障。党的十七大明确提出党支持人大监督工作的制度安排：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”[58]李鹏阐述了党领导人大监督工作的宪法逻辑：“人大监督的目的，是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法，把工作做得更好。从这个意义上说，监督也是对这些国家机关工作的支持。”[59]在《监督法》制定过程中，2001年，李鹏曾指出人大监督工作应坚持的四项原则：第一，依法监督的原则；第二，集体行使职权的原则；第三，不包办代替的原则；第四，坚持党的领导的原则[60]。我国宪法上，人大及其常委会监督各国家机关的宪法方式，正如十一届全国人民代表大会第二次会议决议通过的全国人大常委会工作报告的表述，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，“各国家机关分工不同、职责不同，都在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设和发展中国特色社会主义服务。”[61]党的十八大以来，党的全面领导与党中央集中统一领导的制度进一步加强，对党领导人大监督工作提出了新的要求。习近平总书记指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”[62]“只有坚持依宪治国、依宪执政，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，才能保证党领导人民依法有效治理国家。”[63]“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法制统一、尊严、权威。”[64]
其次，明确人大监督工作原则。2022年，在新中国成立以来召开的第一次中央人大工作会议上，习近平总书记强调，“用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”[65]。许安标对“正确监督”内涵的解读是：“实行正确监督，就是要坚持党的领导，自觉地在党的领导下依法履行监督职责；要正确处理好人大监督与支持‘一府一委两院’依法行使职权的关系，把监督与支持结合起来。”[66]结合上述分析，全国人大及其常委会与国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的监督关系，决定了人大及其常委会实施监督时应适应我国政治体制下各国家机关的权力分工及其监督方式、监督方法与监督程序。例如，2006年颁布的《监督法》未将当时实践中出现的干部述职评议与个案监督纳入法律规定，而是采用了听取和审议“一府两院”专项工作报告的形式。“《监督法》将‘述职评议’引导到‘工作评议’，专门对人大常委会监督‘一府两院’的专项工作作了规范化、程序化的规定。”[67]从监督法的起草过程的讨论可以发现正确监督方式的选择。李鹏在制定监督法进行调研时曾记录：“上午，中央组织部负责同志来，我与他谈了监督法起草情况，关键仍在述职评议问题上。他认为副省级是中管干部，省人大常委会进行评议是否合适？他的意见是由全国人大和中组部去有关省市共同进行调查。”[68]吴邦国指出：“将干部述职评议扩大到市、县所有由人大及其常委会选举、任免的干部，就有可能冲击现行的干部管理体制。我们强调在人大工作要有党的观念、政治观念、大局观念，这是我们不得不考虑的问题。”[69]《监督法》起草过程中体现了人大监督要坚持党的领导原则，在起草阶段考虑到正确监督的方式方法，与党领导人大监督的制度相适应。其次，从全国人大常委会专题询问的已有实践来看，专题询问由全国人大常委会委员长出席或主持，由国务院及其部门负责人、“两院”负责人到场应询，承接了地方人大常委会“干部述职评议”的监督形式，体现《监督法》规定的人大常委会集体行权的要求，即专题询问是人大常委会集体对“一府两院”的询问监督，而非人大代表或人大常委会组成人员对国家机关工作人员个人的监督。
最后，专题询问有相互对话、相互沟通、促进工作的效果。在专题询问会上，“提问的委员和其他委员在认为有关部门回答得不清楚、不完整时可以进一步追问、补问，应询的部门负责人之间也可以相互补充回答，列席的专委会委员和全国人大代表也可以提问。”[70]例如，在2013年8月第十三届全国人大常委会专题询问期间，张德江委员长“不时插话进行追问、点评，有意识地打破以往按部就班、一问一答的问答格局”[71]。全国人大常委会2015、2016、2017和2018年监督工作计划提出，开展专题询问，“要突出针对性，注重实效性”，将“经过努力可以解决的突出问题作为询问重点”[72]，充分发挥专题询问对推进工作的建设性、促进性作用[73]。
第三，专题询问体现了党中央支持和保障人大监督工作的制度支撑。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法[74]。“制定监督法是人大立法工作的一件大事，早在六届全国人大就开始酝酿监督法的起草研究工作，历时20年，并于2006年颁布、2007年生效实施。”[75]七届、八届全国人大期间都进行了监督法的起草研究工作，九届全国人大常委会草拟了《监督法（草案）》[76]。十届全国人大期间，中央政治局常委会三次听取全国人大常委会党组关于制定监督法情况的汇报[77]。在此期间，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对坚持和完善人民代表大会制度提出要求，2005年5月，中共中央批转了全国人大常委会《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（下文简称为《若干意见》）[78]，《若干意见》的重点是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证代表依法履行职责和行使权力，以及加强全国人大常委会的制度建设。其中提出“为代表知情知政提供信息”“保障代表的知情权”的制度措施，为2010年十一届全国人大常委会开展专题询问提供了重要的支持和保障。“2006年6月，胡锦涛总书记在党外人士座谈会上，对加强人大监督工作的重要性，对干部述职评议和个案监督等重大问题作了深刻阐述。”[79]“各级人大常委会党组自觉接受党委领导，遇到重大问题及时向党委请示报告，在取得党委原则同意后按照法定程序办理。”[80]2012年，习近平总书记强调：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”[81]2014年，习近平总书记提出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”[82]2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”[83]，这里所指的“询问”，既包括《监督法》及其他法律规定的关于人大及其常委会行使职权方式的“询问”，也包含作为“询问”的一种具体类型的“专题询问”。2014年，党中央将改进完善专题询问作为一项重点改革任务，提出了具体要求[84]。2014年12月，经中央政治局常委会讨论并原则通过了全国人大常委会党组《关于改进完善专题询问工作若干意见》，并提出“尝试全国人大相关专门委员会依法开展专题询问，推进专题询问的常态化”[85]。2021年，全国人大常委会法工委副主任就《全国人大常委会议事规则》修正草案说明时指出：“修改工作对贯彻中央人大工作会议精神，落实党中央重大决策部署具有必要性。”“将常委会开展监督工作的一项创新制度，经过多年的实践，已经比较成熟的制度上升为法律。”[86]从以上材料可见，全国人大常委会开展专题询问的实践从2010年的试点探索到2015年的出台相关制度规则予以规范，再到2021年通过立法予以确认的过程，都体现了党中央支持和保障人大监督工作的制度支撑。
第四，专题询问是人大常委会创新的监督方式方法。1982年宪法颁布实施以来，人大常委会各项监督方式都经历了在实践中形成制度并最终由立法确认的过程。1988年3月，六届全国人大成立以来，听取和审议工作报告是人大及其常委会进行工作监督的基本方式，“还对一些法律的实施情况进行调查研究和检查”[87]。同一时期，一些地方组织代表开展评议活动，对此，全国人大常委会提出“要继续探索并逐步完善”[88]。1993年，全国人大常委会制定《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，形成人大常委会听取和审议工作报告、法律实施情况的检查两种监督方式[89]。《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定（1999年）》《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定（2000年）》实施后，人大常委会的监督方式从两种增加到三种，即增加预算审查监督方式。在此期间，八、九届全国人大常委会支持各地人大组织开展代表评议工作、述职评议、执法责任制等监督工作。十届人大以来，全国人大常委会的监督工作确定了“围绕中心、突出重点、讲求实效”的思路[90]。2005年，全国人大常委会提出“综合运用执法检查、听取和审议专题工作报告、工作调研等形式” [91]，为开展专题询问积累了实践经验。2006年颁布的《监督法》设置第六章“询问和质询”，将“询问”确定为一种法律上的监督方式。《监督法》第三十四条未明确规定专题询问，或是由于“实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”[92]。2007年是《监督法》施行的第一年，全国人大常委会“有意识地把听取审议专项工作报告与执法检查结合起来，把推动改进工作和修改完善法律结合起来”“监督方式不断完善”[93]。2008年5月22日，全国人大常委会专门召开委员长会议，专题听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报[94]。2009年以来，全国人大常委会提出“把推动中央重大决策部署贯彻落实作为监督工作的重点”。
《监督法》实施以来，全国人大常委会的监督工作实践为人大常委会开展专题询问提供了可行性、必要性、正当性。因此，2010年全国人大常委会提出“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神”“依法开展专题询问和质询”[95]，在当年开展3次专题询问，并通过电视、网络等媒体进行现场报道或直播，受到社会广泛关注。专题询问中，全国人大常委会组成人员提出问题，应询机关答复问题，会议上相互对话、相互沟通的环节由新闻媒体同步传播，其社会关注度、参与度都比较明显。2011年以后，全国人大常委会“继续依法开展专题询问”[96]，专题询问逐步机制化、规范化。
结合上述分析，专题询问的形式和程序既包含了七、八、九、十届全国人大常委会任期内地方人大开展的代表评议工作的提问与答复的要素，也创新性地结合了七、八、九届全国人大常委会任期内确立的听取和审议相关工作报告、财政预算审查和执法检查监督的方式方法[97]。十二届人大健全了专题询问的制度，发布了前述《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，专题询问的方式从结合听取和审议工作报告扩大到结合审议执法检查报告，十三届专题询问的应询机关增加了最高人民法院、最高人民检察院。十四届全国人大常委会同时开展对国务院、最高人民法院和最高人民检察院的专题询问。综上，专题询问是全国人大常委会在听取和审议工作报告、对法律法规实施情况的检查、对预算财政监督的基础上创新的监督方式。前三种监督方式都是直接依据法律、有关法律的决定开展，专题询问是全国人大常委会在实践中创新的监督工作方法。
第五，专题询问是人大常委会实施有效监督的形式。首先，全国人大常委会会议的议程安排较多，听取和审议报告的时间有限。以十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议为例，此次会议从2018年12月23日持续至29日，每天的会期中，上午工作时间及中途休息，下午工作时间及中途休息，都有固定的时间安排。根据会议议程安排，12月24日上午9时开始的全体会议，听取和审议了《国务院关于〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉实施中期评估报告》《全国人大财政经济委员会关于〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉实施中期评估的专题调研报告》等6项报告[98]。据笔者的梳理统计，6项报告的字数合计41300字左右[99]。全国人大常委会会议议程较多，完成对内容的阅读也需要较长的时间，常委会组成人员审议议案和报告既有专业性的要求，也需要掌握情况、分析理解议案的内容。常委会会议议案审议环节中的“询问权”，不论是立法者的本意，抑或是开展询问的程序机制，都决定了“询问”的侧重点是了解情况，就审议报告过程中不理解的地方提出询问，帮助常委会组成人员审阅议案。一方面，询问者审议报告的时间较为有限，对报告内容不甚了解，难以提出具有针对性的问题；另一方面，由于应询者缺乏对有关情况的掌握，影响了对应询机关的监督效果。专题询问的程序机制适应了人大常委会实施有效监督的需求。
其次，全国人大常委会设置专门委员会承担专题询问有关具体工作1，提前数月公布专题询问主题，通知应询机关准备，询问方与应询方都有充足的时间对专题询问主题展开调研和准备，提升询问和应询效果，应询机关也能够在准备过程中改进工作。实践中，全国人大常委会通常安排常委会会议半天的会期开展专题询问，给予常委会与应询机关充足的时间对专门问题进行充分协商、讨论，并采用网络新闻直播的方式向全社会公布，增强敦促效果。全国人大常委会或者专门委员会提前进行专题询问的准备工作，使得专题询问更为集中，准备更为充分。对于应询机关而言，准备参加专题询问的过程已经感受到工作被关注，能够产生促进的效果。同样以十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议为例，常委会于2018年12月28日上午就国务院关于财政医疗卫生资金分配和使用情况开展专题询问，此次专题询问从28日上午9时开始，一直持续到上午11时47分，在此期间共有11位全国人大常委会委员、全国人大代表提问，国务院副总理孙春兰等9名国务院及其组成部门、直属机构、国务院部委管理的国家局负责人回答问题[100]。
再次，专题询问与听取和审议工作报告、法律法规实施情况的检查报告相结合，使得常委会会议在有限的会期内针对专项问题展开更为充分的讨论，进一步增强监督的实效。专题询问的监督工作不止于询问过程，询问结束后，全国人大常委会办事机构还应及时汇总整理审议意见，由有关机关研究落实，并及时向常委会提交研究处理情况报告。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会还将对整改情况进行跟踪督察，审议整改落实情况，并向常委会提出审议意见[101]。必要时，可以由委员长会议将研究处理情况报告提请常务委员会审议，由常务委员会作出决议。例如，2018年7月，十三届全国人大常委会第四次会议对大气污染防治法实施情况进行了专题询问，会后，全国人大常委会办公厅归纳整理专题询问中形成的对检查大气污染防治法实施情况报告的意见和建议，并送国务院办公厅研究处理，要求国务院办公厅在6个月内将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。2019年2月，十三届全国人大常委会第九次会议听取并审议了国务院关于研究处理大气污染防治法执法检查报告和审议意见以及有关决议落实情况的报告[102]。
最后，专题询问会议上，应询机关现场体验到常委会对其监督。《关于改进完善专题询问工作的若干意见》提出：“每年由全国人大常委会办公厅与国务院办公厅协调，安排1至2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问，可以视情况适当增加。”[103]应询机关工作人员及其负责人，亲历他们的主要领导人、负责人接受人大常委会组成人员的提问，并答复问题的过程，也能够促使他们改进工作。据统计，全国人大常委会自2010年6月到2018年8月开展的专题询问的应询机关中，决算审查专题询问应询机关是财政部、审计署两个机关，其他专题询问每次有6-15个应询机关参加专题询问会议，或是国务院工作机构20个成员单位到场应询[104]。现有的参加专题询问会议的应询机关数量的情况取决于涉及的“一府两院”及其部门的数量，在效果上加强了应询机关及其工作人员的“国家机关受人大常委会监督”的法律意识，也宣传了专题询问监督方式的实际情况。
五、结论
2010年专题询问即列入全国人大常委会年度监督工作计划，全国人大常委会遵循宪法、监督法精神开展专题询问。专题询问既是听取和审议报告、法律法规实施情况的检查之外的第三种年度主要监督方式，也是被地方各级人大常委会借鉴使用的监督方式，并于2021年被法律明确为人大常委会的法定监督方式。专题询问监督方式从实践试点、制度健全到立法确认的过程，体现了党中央支持和保障全国人大常委会监督工作的制度逻辑。专题询问具有计划性、准备性、提问性、对话性的程序环节，以及明显的、突出的以口头方式进行“对话性”监督的特点。该制度设计旨在引导20世纪90年代到2006年8月《监督法》颁布前，地方各级人大在实践中提出的代表评议工作的监督方式，把经过努力可以解决的突出问题作为询问重点，推动有关方面改进工作。
当前及未来一段时间提升专题询问效能的重点，仍然是提升专题询问的针对性、时效性、互动性等。
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作者简介：周伟，四川大学法学院教授，博士生导师；范成骏，四川大学人权法律研究中心项目助理。
来源：《人大研究》杂志
内容摘要：全国人大常委会专题询问从实践探索、制度完善到立法制度的确认，是全国人大常委会开展的“问”与“答”的“对话式”监督方式。全国人大常委会专题询问的37个案例，是由全国人大常委会组成人员在常委会分组会议或联组会议上提出具体性、针对性的问题，由被询问机关负责人现场答复的一种问答性、对话性、交互性的监督方式，具有了解工作情况、推动改进工作的监督效果。专题询问是全国人大常委会结合听取和审议报告、法律法规实施情况的检查，列入年度监督工作计划的经常性监督方式，也是已在地方各级人大常委会普遍实践的“对话式”监督方式。建议明确专题询问、询问、质询三种口头监督方式的区别及适用范围，合理运用专题询问、听取和审议报告、法律法规实施情况的检查等不同的监督方式，围绕关系改革发展稳定大局和人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，提升专题询问选题的科学性，丰富专题询问的会议方式，合理安排议程时间，加强提问的针对性与实效性，扩大专题询问的适用范围等。
关键词：人大常委会；专题询问；监督方式；权力机关监督；工作监督
一、引言
全国人大常委会专题询问的制度实践，始于2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算的报告。此后，十二届、十三届、十四届全国人大常委会分别对国务院、最高人民法院、最高人民检察院进行专题询问，2023年同时对国务院、最高人民法院和最高人民检察院进行专题询问。全国人大常委会开展专题询问的实践成为制度，不仅在县级以上人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的监督中被普遍实践，也在《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（2021年修正）》（后文简称为《全国人大组织法》）第三十七条第五项，和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（2022年修正）》（后文简称为《全国人大常委会议事规则》）第三十七条第一款，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2022年修正）》（后文简称为《地方组织法》）第五十条第一款第七项中被确认为一项新的、独立性的法定监督方式。这提出了以下问题：全国人大常委会专题询问是如何形成制度的，其法律功能是什么？专题询问作为一种监督方式其内涵如何理解，与询问、质询有何区别？专题询问的适用条件是什么，其程序与法律法规实施情况的检查、听取和审议专项工作报告等有何区别？
全国人大常委会专题询问作为一种在《中华人民共和国宪法》（后文简称为宪法）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（后文简称为《监督法》）精神下，在实践中运行并发挥中国式国家最高权力机关发挥“中国式对话”效果的监督形式，学界和实务界围绕专题询问的法律渊源及其方式，开展了初步的研究。代表性的观点是：韩大元等诸多学者均认为，2022年以前，《监督法》第三十四条、《全国人大常委会议事规则（1987年、2009年修正）》第二十五条等法律条文规定的“询问”是各级人大常委会进行专题询问的直接法律依据[1]。此外，学界在对质询、听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查、合宪性审查、预算监督等监督方式的研究基础上，对专题询问的开展方式进行了研究。段鸿斌考察了全国人大常委会听取和审议的148个“一府两院”专项报告，指出“听取和审议专项工作报告”属于专项工作监督，并认为应增加听取和审议专项工作报告专题询问的频次，以增强监督实效[2]。林彦认为法律法规实施情况的检查是一种柔性监督，不具有实质性的强制功能，专题询问与法律法规实施情况的检查的结合在一定程度上增强了监督效果，但专题询问的强度仍然无法与质询同日而语[3]。王旭认为，将合宪性审查规则纳入全国人大常委会议事规则有助于增加合宪性审查的制度元素，将专题询问纳入合宪性审查的议题，有助于该目的实现[4]。周叶中、刘一鋆等认为，质询的立法原旨、规范文本、驱动机制影响了质询功能的发挥，专题询问对质询制度的启动和落实具有积极意义，质询则有利于增强专题询问的刚性[5]，专题询问与质询的结合具有理论与实践上的可行性[6]。宋智敏、李云霖认为，质询可以借鉴专题询问网络全程直播的经验，以提高公开程度[7]。王桦宇认为，在预算审议过程中进行专题询问，有助于人大预决算审查权实质性回归[8]。沈岿认为专题询问的常态化、制度化，以及程序的完善将更有利于增强监督功能[9]。李少文认为，专题询问是人大常委会监督监察委员会的有效手段[10]。也有学者对地方人大常委会专题询问工作进行研究。陈淑娟、马洪强结合地方人大常委会开展专题询问的主题、程序、组织形式以及有关地方规范性文件展开研究，提出了专题询问制度化的必要性以及初步设计[11]。王群认为，地方人大常委会开展专题询问在内容形式、程序规则、方式方法、理论研究上都需要创新完善[12]。孙莹概括出地方人大专题询问的两条路径，分别是围绕议案、报告内容举行专题询问会[13]。以上文献研究表明，学界对专题询问的讨论集中于2021年立法规定之前。专题询问作为各级人大常委会的监督方式有待进一步的理论分析，同时也提出以下问题：2021年立法确认专题询问后，如何理解人大常委会这种具有中国式“对话式”监督效果的监督方式及其理论？
本文基于2010—2023年全国人大常委会对国务院、最高人民法院、最高人民检察院单独开展的专题询问，以及同时对最高人民法院和最高人民检察院开展的专题询问，同时对国务院、最高人民法院和最高人民检察院开展的专题询问，共计37个专题询问监督项目，结合宪法、《监督法》的法律精神和全国人民代表大会批准全国人大常委会工作报告的法律性决议，整理全国人大常委会2007—2023年年度监督工作计划对专题询问的工作部署及其工作实践，整理全国人大常委会专题询问适用的对象、方式、程序、范围等；讨论专题询问从实践试点、制度健全，到立法确认的过程；分析专题询问作为法律精神下的监督方式，先于法律规定的“询问”“质询”的实践案例的社会背景。我们发现，全国人大常委会专题询问监督方式的出现受地方人大评议监督方式在会议现场提问与答复的启发，原意是将地方人大评议引导为一种具有计划性、问答性、对话性、敦促性的新的监督方式；要使法律规定的专题询问、询问、质询三种口头监督方式分别、协同、综合运用，充分发挥专题询问，听取和审议工作报告、法律法规实施情况的检查等监督方式各自的监督作用。当前及未来一段时间，提升专题询问效能的重点仍然是提升专题询问的监督思维。
二、全国人大常委会开展专题询问的统计
（一）全国人大常委会开展专题询问的年度次数安排
如图1所示，2010年至2023年，全国人大常委会每年通常开展2-3次专题询问，十一届全国人大常委会于2010年6月首次开展专题询问，至2012年10月，共开展了9次专题询问，分别安排在当年的4月、6月、8月、10月、12月举行的全国人大常委会会议上；十二届全国人大常委会开展了15次专题询问，分别安排在当年的6月、7月、8月、10月、11月、12月举行的全国人大常委会会议上；十三届全国人大常委会共开展了11次专题询问，分别安排在当年的6月、7月、8月、9月、10月、12月举行的全国人大常委会会议上；十四届全国人大常委会在2023年共进行了2次专题询问，安排在2023年8月和10月举行的全国人大常委会会议上。
2020、2021年，全国人大常委会各开展了2次专题询问，2022年开展了1次专题询问，与之前的年份相比，2020—2023年，全国人大常委会开展专题询问的次数有所减少，或是由于这三年期间出现的新冠肺炎疫情影响了全国人大的工作安排。如十三届全国人大常委会委员长栗战书在2021年人大常委会工作报告中指出，“疫情防控取得重大战略成果”[14]，在2022年全国人大常委会工作报告中指出，“以习近平同志为核心的党中央，以伟大的历史主动精神、巨大的政治勇气、强烈的责任担当，沉着应对百年变局和世纪疫情，推动党和国家各项事业取得了新的重大成就。”[15]
由图2可见，全国人大常委会每年开展专题询问的月份集中在6月、8月、10月、12月，其中，6月和8月各7次，占比18.92%；10月8次，占比21.62%；12月9次，占比24.32%。全国人大常委会每年的首次专题询问通常在6月或8月开展，即在本年度第三或者第四次常务委员会会议上安排。同一年之内开展的历次专题询问通常间隔1-2月，个别年份在同月开展多次专题询问，即2014年12月27、28日，十二届全国人大常委会第十二次会议在会议期间开展了两次专题询问，分别结合审议《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》开展专题询问，结合审议《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》开展专题询问。
现有的专题询问的时间安排，或考虑全国人大常委会年度监督工作计划的制定程序，以及给应询机关预留适当准备时间两个因素。首先，全国人民代表大会通常在每年3月召开，因此，通常于每年2月召开的本年度首次全国人大常委会会议的主要议程通常是筹备本年度的全国人民代表大会，全国人大常委会年度监督工作计划的制订一般要在当年的4月前完成。根据《全国人大常委会议事规则》第六条，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，因此每年的首次专题询问通常在4月常务委员会监督工作计划确定以后的全国人大常委会会议开展。例如，2007年《监督法》实施以来，全国人大常委会年度监督工作计划的拟定、修改公布的时间安排，一般是由上一年度的12月末召开的全国人大常委会委员长会议通过，再根据当年全国人民代表大会的会议精神修改公布的。如《全国人大常委会2010年监督工作计划》是2009年12月14日由十一届全国人民代表大会常务委员会第三十五次委员长会议原则通过，2010年3月18日根据十一届全国人民代表大会第三次会议精神修改公布[16]。2013年以来，历年的全国人大常委会监督工作计划是由当年全国人民代表大会会议结束后召开的常务委员会委员长会议予以修改。如《全国人大常委会2023年度监督工作计划》是2022年12月9日十三届全国人民代表大会常务委员会第130次委员长会议原则通过，2023年4月14日第十四届全国人民代表大会常务委员会第2次委员长会议修改公布[17]。
其次，全国人大常委会年度监督工作计划修改完成印发国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院后，需要留给被监督机关适当的时间准备实施计划。因此，每年第三次举办的全国人大常委会会议上通常有专题询问的安排。此外，从2012年4月十一届全国人大常委会第二十六次会议举行联组会议专题询问国务院关于农田水利建设工作情况的案例来看，监督工作计划的确定与实施是可以同时进行的，即公布年度监督工作计划的时间不影响年度监督工作实施。实践中，可以类比全国人大常委会年度立法工作计划的制订和实施同步进行的实践。例如，《全国人大常委会2023年度立法工作计划》于2023年4月14日修改公布，但计划于4月审议的法律案便有《反间谍法（修订）》《青藏高原生态保护法》《无障碍环境建设法》，可见全国人大常委会在制订年度立法工作计划的同时已经开始准备计划的实施[18]。
（二）全国人大常委会开展专题询问的方式及应询机关类型
1.总体情况
如图3所示，从现有的实践来看，全国人大常委会并不是独立开展专题询问，而是结合审议议案等其他监督方式进行的，包括结合审议国务院中央决算报告、“一府两院”专项工作报告和全国人大常委会执法检查组关于法律法规实施情况的检查报告，以及同时对专项工作报告与法律法规实施情况的检查报告开展专题询问4种类型。其中，结合审议国务院中央决算报告2次，占比5.4%；结合审议“一府两院”专项工作报告21次，占比56.76%；结合审议全国人大常委会法律法规实施情况的检查报告13次，占比35.14%；同时对专项工作报告和法律法规实施情况的检查报告开展专题询问1次，占比2.7%。
2.全国人大常委会开展专题询问的方式与应询机关的类型
如表1、图4所示，第一，从22个结合审议“一府两院”有关报告的专题询问的实践来看：
首先，结合审议国务院中央决算报告开展专题询问2次，占专题询问总数的5.4%。这2次专题询问均采取了分组会议的方式，即2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议分组会议审议国务院关于2009年中央决算报告时进行专题询问；2011年6月，十一届全国人大常委会第二十一次会议分组审议国务院关于2010年中央决算报告时进行专题询问。十三届全国人大常委会任期内，以及十四届全国人大常委会的第一年任期内均未安排对国务院中央决算报告的专题询问，证明对中央决算报告开展的专题询问属于裁量型专题询问类型，即是否对国务院中央决算报告开展专题询问，取决于全国人大常委会监督工作的实际需要。与之相比，全国人大常委会对“一府两院”专项工作报告、全国人大常委会执法检查工作组法律法规实施情况的报告进行专题询问共计35次，占专题询问总数的94.6%，是更为常态化的专题询问类型。
其次，对国务院（专项汇报、专题报告）开展的专题询问达19次，占专题询问总数的51.35%。这说明专题询问的重点、内容及其适用次数，适应宪法授予的国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的职责所需的监督次数。宪法第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（六）监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”第八十九条规定了国务院行使的职权涉及编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设，教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，民政、公安、司法行政等工作，国防建设事业，民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；管理对外事务，同外国缔结条约和协定，保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益。
其三，对最高人民检察院（专项汇报、专题报告）开展的专题询问为1次，占专题询问总数的2.7%。即2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议举行联组会议，就最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告开展专题询问。这体现专题询问具有了解情况、促进工作等功能，也是推动党中央重大决策部署的监督方式。2014年党的十八届四中全会提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[19]，2015年5月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，2015年7月，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作[20]。2017年5月中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，同年6月全国人大常委会修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，规定检察机关有权提起公益诉讼。2019年10月，全国人大常委会听取并审议了最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告并进行了专题询问，“肯定了公益诉讼检察工作的成效，对支持解决相关问题提出了要求”[21]。
其四，对最高人民法院、最高人民检察院同时开展的专题询问为1次，占专题询问总数的2.7%。即2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议举行联组会议，审议“两高”专项工作报告，并围绕人民法院解决“执行难”工作、人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作开展专题询问。2014年，党的十八届四中全会提出“切实解决执行难” [22]，将“切实解决执行难”纳入党中央重大决策部署。2016年，最高人民法院工作报告提出“向执行难全面宣战”“用两到三年时间，基本解决执行难问题”，并经全国人民代表大会决议通过[23]。2018年10月，全国人大常委会结合审议最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告，最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告进行专题询问。“这在全国人大常委会历史上还是第一次，既是贯彻党中央决策部署，支持和保障司法改革、促进司法公正的一个具体措施，也是常委会开展监督工作的一次积极探索和实践创新。”[24]2019年，中央全面依法治国委员会发布《关于加强综合治理 从源头切实解决执行难问题的意见》，并指出：“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容，作出重大决策部署。”[25]
最后，对国务院、最高人民法院、最高人民检察院同时开展的专题询问为1次，占专题询问总数的2.7%。即2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议举行联组会议，就国务院关于打击生态环境和资源保护领域犯罪工作情况的报告、最高人民法院关于人民法院环境资源审判工作情况的报告、最高人民检察院关于人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况的报告进行专题询问。全国人大常委会此次专题询问集中于“生态环境和资源保护领域犯罪工作情况”的刑事侦查、检察和审判情况。经评选，此次专题询问被列入中国人民大学法学院发布的“2023年度中国十大宪法事例”[26]。此次专题询问是对2018年宪法序言修改增加“贯彻新发展理念”“生态文明协调发展”“和谐美丽的社会主义现代化强国”的回应，也是党中央关于推进生态文明建设、加强生态环境保护，全面实施生态环境保护法律重大部署的有效实施。
实践中尚未出现全国人大常委会对国家监察委员会开展专题询问的案例，主要原因是国家监察委员会成立于2018年十三届全国人民代表大会第一次会议，与其他国家机关相比成立时间较晚，2020年8月十三届全国人大常委会第二十一次会议听取了国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告[27]。值得注意的是，2022年6月修正的《全国人大常委会议事规则》第三十七条第二款明确规定了全国人大常委会开展专题询问的对象包括国家监察委员会，全国人大常委会对国家监察委员会开展专题询问，有待在将来的监督工作实践中出现。
第二，从专题询问的方式来看，2010年至2023年的4届全国人大常委会开展专题询问的方式逐步发展完善。一方面，专题询问与其他法定监督方式相结合。2010年至2012年，十一届全国人大常委会开展的9次专题询问，均以结合听取和审议国务院中央决算报告、专项工作报告的方式开展。十二届全国人大常委会第四次会议于2013年8月对《传染病防治法》实施情况的报告开展专题询问，首次将专题询问与法律法规实施情况的检查监督相结合，或是由于2003年发生非典型性肺炎疫情以来 ，我国加强传染病防治能力以及公共卫生工作建设，故在2013年对国务院传染病防治工作以及《传染病防治法》实施情况进行专题询问，强化对《传染病防治法》实施10年的总结。2013年以来，全国人大常委会对法律法规实施情况的检查报告开展专题询问逐步成为开展监督工作的常态，2015年至2017年，十三届全国人大常委会开展的9次专题询问中，有7次专题询问均与审议法律法规实施情况的报告相结合，与十一届全国人大常委会9次专题询问全部结合听取和审议国务院专项工作报告相比有显著变化。
以上事实表明：十一、十二、十三、十四届全国人大常委会任期内，专题询问的应询机关，以及专题询问结合审议议案的类型，都有所增加和变化，全国人大常委会专题询问的对象在历届全国人大常委会的实践中逐步完备。截至目前，全国人大常委会进行专题询问的机关可以分为4种类型，专题询问结合审议议案的类型包括3种。
（三）全国人大常委会开展专题询问的主题
1.总体情况
如图5所示，全国人大常委会专题询问的主题包括4种类型，即工作情况、法律法规实施情况、资金分配与使用情况以及问题整改情况。其中，对工作情况的专题询问18次，占比48.65%；对法律法规实施情况的检查报告进行的专题询问共13次，占比35.14%；对资金分配与使用情况的专题询问共4次，占比10.81%；对问题整改情况进行专题询问1次，占比2.7%，同时对工作情况和法律法规实施情况进行专题询问1次，占比2.7%。
2.全国人大常委会对工作情况进行专题询问包括16种类型
如表2所示，对工作情况专题询问的主题中，涉及人民群众密切关注的主题包括国家粮食安全工作，传染病防治工作，统筹推进城乡社会保障体系建设工作，保障饮用水安全工作，农村扶贫开发工作，城镇保障性住房建设和管理工作，法院“执行难”，脱贫攻坚工作等；涉及推动党中央重大决策部署落实的主题包括生态环境和资源保护工作，建设现代综合交通运输体系有关工作，开展公益诉讼检察工作，推进新农村建设工作，国有企业改革与发展工作，农田水利建设工作，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作，深化医药卫生体制改革工作等。专题询问在选题上突出党中央重大决策部署，“关系人民切身利益、社会普遍关注的重大问题” 。
2010年至2023年，“中央决策部署”“党中央重大决策部署”等概念在全国人大常委会年度监督工作计划中累计出现21次。
3.全国人大常委会对法律法规实施情况进行专题询问涉及3类法律部门
如表3所示，在对法律法规实施情况检查的报告开展的专题询问共涉及12部法律。其中，5部法律属于环境生态保护的法律，占该类专题询问的41.67%3。12部法律涉及3类法律部门，其中行政法9部（次），经济法2部，社会法1部4。截至2023年12月29日，我国有300部法律，除宪法及其相关法、民法商法、刑法、诉讼与非诉讼程序法92部，其他208部法律涉及社会治理各个方面[28]。每届全国人大常委会任期5年期间，对法律法规实施情况的报告开展的专题询问不到10次，占比不足一半，专题询问结合审议法律法规实施情况报告的重点、数量、领域等因素考虑或许更为复杂。
三、全国人大常委会专题询问的背景及其渊源
（一）全国人大常委会质询权与询问权的制度发展
新中国立法中的“询问”一词始见于1949年12月16日政务院政务会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》第五条第三项：“关于某一特殊问题之询问与答复，中央与省市亦得直接令、报，但同时须抄送各大行政区人民政府委员会。”[29]此处的“询问”是指提问、咨询，以及了解情况。1951年8月18日，政务院总理周恩来发布《政务院关于县各界人民代表会议常务委员会职权补充规定的命令》，建议对于《县各界人民代表会议组织通则》第十条列举的县常务委员会的职权补充修订：“三、接受人民的建议、询问、要求、申诉与批评，负责加以适当的处理，务使有着落有交代。”[30]此处提到的“询问”，是指人民代表会议具有对疑问、咨询等事项，予以解答、释义、回复的责任。这个立法上“询问”的含义，或是中国式“对话性”的专题询问的制度基础。
1954年中共中央提出的宪法草案初稿规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院所属各机关提出质问和询问。”[31]尽管质问和询问在本质上都是以提问与答复的形式开展，但在草案讨论过程中，立宪者们对“质询”“质问”“询问”三种方案开展了充分讨论。刘少奇认为，质询和询问不宜分开。“问题的实质是‘问’和‘答’，为什么要讲人家的动机是‘质’还是‘询’呢？”邓小平认为，质询和询问不同，但由于界限难分，改为“质询”可以减少很多麻烦。习仲勋提出：“有许多事情是不能告诉问者的，还是把‘询问’删去，只留下‘质问’好些。”对此，邓小平认为，‘质问’比‘询问’严重，“只留下‘质问’就太严重了。不能告诉的，就告诉他这是机密，不告诉你好了”[32]。最终通过的1954年宪法选择了“质问”，在语言效果上强调最高国家权力机关组成人员与国务院及其组成部门之间的监督与被监督关系，同时避免了“质问”与“询问”在同一规定中难以区别。
1978年宪法将1954年宪法中的“质问”改为了“质询”，将1954年宪法草案初稿规定的“质问”和“询问”合二为一，与1954年制宪时邓小平的意见是一致的[33]。1982年宪法延续了“质询”的规定，从1982年的修宪背景和社会情况来看，“质询”的立宪原意应为，“质询除了监督的功能外，还可达到沟通、宣传的作用。代表对不了解的问题和事情，通过质询，弄清事情真相，可以消除误解；政府通过答复质询，也可以宣传、解释政府的工作和政策。”[34]1982年通过的《全国人大组织法》第十七条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”该条规定的“询问”，一方面是基于宪法上的“质询”具有“质问”和“询问”的双重内涵，另一方面则是区别于宪法第七十三条规定的“质询”之外的另一种以提问和答复为方式的监督形式。正如习仲勋在《全国人民代表大会组织法》（1982年）草案中的说明：“多年来，各代表团或者代表在审议议案的过程中常常提出一些不了解或者不理解的问题，要求有关机关予以解释说明，今后仍然需要这样办。因此，草案除规定代表提出质询案的程序以外，还规定代表可以提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团的会议上进行说明。”[35]立法者在法律中增加“询问”，并明确说明该方式比“质询”更为缓和、中立，同时具有咨询等功能。结合上文分析，1982年宪法颁布后，法律上的“询问”具有了解情况、知晓信息、说明事实的含义，或为专题询问制度提供了立法先例。
此后，“询问”在全国人大的立法中逐步成了正式的、提问与答复性的法定监督方式，并为1986年《地方组织法》的修改提供了立法借鉴[36]。1987年11月通过的《全国人大常委会议事规则》第十条、第十四条，1989年《全国人大议事规则》第五章均规定了人大常委会组成人员的“质询权”和“询问权”。《全国人大组织法（1982年）》第十四条规定：“对列入常务委员会会议议程的议案，提议案的机关、有关的专门委员会、常务委员会有关工作部门应当提供有关的资料（第一款）。对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问（第二款）。”这里规定的“询问”的主要内涵是了解情况、理清楚事实等。《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（草案）〉审议结果的报告（1987年11月17日在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上）》指出：“四、草案第十二条第二款规定：‘对任命案，提请任命的机关应当介绍有关情况。’有些委员和地方提出，审议任命案是常委会一项重要的工作，提出任命案的机关对常委会委员在审议中提出的问题，应有答复。因此，建议将这一款修改为：‘对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的有关情况；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问。’（修改稿第十三条第二款）。”[37]以上立法资料说明，“询问”在全国人大及其常委会监督工作中具有“对话性”“问答性”的法律依据。综上分析，“询问权”的内涵侧重于知情、咨询、了解和熟悉情况。“询问”的立法原意应为，设置一项严肃性逊于质询的监督程序，强化咨询情况、了解背景、交流信息的作用，以及沟通理解被审议议案中的事实。现有的资料提到的1993年《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》提出，“全国人大常委会听取报告和审议过程中继续坚持‘询问’制度”。这说明全国人大常委会运用“询问”监督方式的制度化。2006年颁布的《监督法》中，询问作为专章规定纳入了该法第六章“询问和质询”，并在该法第三十四条予以规定。值得注意的是，《监督法》第三十四条并未明确询问的法律定义，也没有界定询问的类型与开展程序，这为“专题询问”“专项询问”“单独询问”“合并询问”“同时两个及以上机关询问”等询问方式，留有在实践中试点、探索以及发展成为制度的空间。可见，全国人大常委会专题询问的出现并非偶然，是宪法上“质询权”的延伸，宪法性法律进一步明确了“询问”的法律内涵同时包括监督、知情权、知政权。
（二）全国人大常委会专题询问的法律内涵
“专”在古代汉语中原指文簿，引申出“专一”“纯笃”等含义，也与“独”“擅”等字有相同的含义，分别表示“独占”“独断专行”[38]。现代汉语中，“专”意为“只限于某件事或某个方面的，特定的”[39]。陈斯喜将专题询问中的“专”解释为“专项工作”和“专门时间”[40]。“询”在古代汉语中与“谋”“咨”同意，有“征求意见”的含义[41]。中国古代汉语并无“质询”的直接表述，近代汉语使用“询问”一词来表示查问[42]，现代汉语中的“询问”一词有提问、表达疑问的含义，在语义上更为柔和，偏向于了解情况、征求意见[43]。全国人大常委会法工委把“专题询问”的英文翻译为“specific issue questioning”[44]，即“对特定问题进行提问”，英语“议会质询”的表述为“Questions in Parliament”，“question”意为“调查、辩论或提问的主题”等[45]；法语“（议会）口头提问”的表述为“question orale”，“question”意为“询问、问题”等[46]，“question的词源是拉丁语“quaestionem”，意为“寻求、询问、调查”[47]。结合前文分析，质询的表述从1954年宪法中的“质问”到1978年宪法确立至今的“质询”，能够进一步佐证，“询”的中文语义更为中立、缓和，强调沟通和了解情况等。
“专题”在人大常委会工作中的含义。刘政、于友民、程湘清等编写的《人民代表大会工作全书（1949—1988）》中，提到的“专题”共有149个[48]。1955—2023年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（后文简称为工作报告）中提到的人大常委会涉“专题”方面的工作365次，包括“专题说明”“专题视察”“专题调查”“专题座谈”“专题小组”“专题报告”“专题汇报”“专题研究”“专题调研”“专题报道”“专题检查”“专题监督”“专题工作”“专题工作报告”“专题法制讲座”“专题工作汇报”“专题会议”“专题讲座”“专题报告会”“专题集中视察”“专题培训班”“专题安排”“专题听取”“专题培训”“专题调研报告”“专题询问”等，涉及监督工作的主要包括“专题报告”“专题汇报”“专题调研”等。可以发现，人大常委会涉“专题”方面的工作内容通常是人大常委会组成人员针对特定议题，了解情况、讨论交流，提出改进工作的建议。综上，“专题询问”的法律内涵是：人大常委会监督工作中，就某一个具体监督工作领域提前制订计划，在确定的人大常委会会议上由常委会组成人员提出问题，答复机关负责人或被委托人答复问题的专门会议。
（三）全国人大常委会专题询问的宪法法律渊源
专题询问产生于询问权。其法律渊源来自宪法和《监督法》精神，以及全国人民代表大会有关法律问题的决定。专题询问作为询问权的延伸，在学界和实务界形成了普遍共识，也在最新的法律修正中得以验证。韩大元认为，《监督法》第三十四条规定的询问制度是全国人大常委会进行专题询问的直接法律依据[49]。青岛市人大常委会认为：“专题询问的法理依据来源于询问权，与询问相比，专题询问的主体更加集中，监督更具有针对性。”[50]在笔者的访谈中，也有地方人大常委会组成人员认为，询问和专题询问二者在本质上相同，都建立在审议议案或报告的基础上[51]。2022年修正的《全国人大常委会议事规则》将“专题询问”置于“询问与质询”章节之下。
吴邦国委员长首次论述专题询问时指出：“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神。”[52]宪法赋予了各级人民代表大会及其常务委员会监督职权，现有的《监督法》《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》《地方组织法》等法律规定的监督方式，均为宪法上的人大及其常委会监督权的具体表现，是在宪法授予的监督权的基础上，将实践中发现的有效工作方法加以制度化、法律化，将人大已有的监督行为规范化、程序化的结果[53]。吴邦国委员长也曾指出：“宪法和有关法律对人大监督的职权、内容和方式有明确规定。近年来全国人大常委会为加强监督工作，还专门制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定等。也就是说，人大的监督工作即使没有监督法也是有法可依的。”[54]2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过《第十一届全国人民代表大会第三次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》（后文简称为《决议》）[55]，《决议》同意全国人大常委会工作报告关于今后一年的主要任务，并要求“着力增强监督实效，推动中央重大决策部署贯彻落实”，使得2010年全国人大常委会工作报告部署的今后一年的主要任务之一“紧紧围绕推动中央重大决策部署贯彻落实开展监督工作”中，要求“以增强监督实效为核心，进一步完善监督工作方式方法”“依法开展专题询问和质询”。具有了全国人民代表大会决议批准的法律效力。
可见，全国人大常委会在获得宪法概括性授予监督权的基础上，有权结合宪法精神、《监督法》规定的原则，以及有关法律问题的决定的精神，结合实际需要选择全国人大常委会认为必要的监督方式。《监督法》等法律和有关法律问题的决定规定的监督方式、程序、范围等，其法律功能是为人大常委会开展监督工作提供具体的、规范的操作程序。在没有具体规定的情况下，人大常委会有权裁量以何种具体方式实现宪法、监督法、有关法律问题的决定等已经明文规定的“询问权”。因此，全国人大常委会开展专题询问并不是创设新的“询问权”监督权，而是具体性的“询问权”的实践。
四、全国人大常委会专题询问的法律特点
结合对全国人大常委会专题询问的年度数量、主题、议程、时间等方面的分析，可以从立法、监督等方面提出专题询问的法理。
第一，专题询问与其他监督方式的共同适用。从《监督法》《关于改进完善专题询问工作的若干意见》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等法律、规范性文件规定的“询问”“专题询问”的监督方式来看，专题询问是不同于听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，法律法规实施情况检查的独立监督方式，也不完全等同于“询问”的监督方式。
从《全国人大议事规则》共九章的设置来看，立法者规定的询问是一种独立的监督方式，即“第一章 会议的举行”“第二章 议案的提出和审议”“第三章 审议工作报告、审查国家计划和国家预算”“第四章 国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职”“第五章 询问和质询”“第六章 调查委员会”“第七章 发言和表决”“第八章 公布”“第九章 附则”。《全国人大常委会议事规则》《监督法》与此相似，把“询问和质询”作为独立一章规定。从立法学上的章、节等的设置逻辑看，各章规定的条款是有区别的，就监督方式来看，不同的监督方式按照逻辑分类放在相同或不同章不同的条款，同一章中各条款的设置，也是按照以上立法的逻辑安排。如《全国人大常委会议事规则》第五章“询问和质询”规定了“询问”“专题调研”“质询”三种监督方式。分析十一届全国人大常委会任期内的9次专题询问，包括在听取和审议专项工作报告的监督方式中进行，在审查和批准决算的监督方式中进行两种类型；十二、十三、十四届全国人大常委会任期内的专题询问，结合了听取和审议专项工作报告，结合审查和批准决算，结合法律法规实施情况的检查报告等监督方式。专题询问与其他监督方式重叠适用，强化、细化了对专项工作报告、决算报告、法律法规实施情况的检查报告的审查，但是也提出如下问题：法律上规定的“专题询问”，是否完全（可、能）与其他监督方式共同适用？如果可以共同适用，则共同适用的条件有无区别，是否主要由监督机关裁量？“专题询问”的原意应是一种独立适用的监督方式，与“询问”和“质询”存在区别。
第二，专题询问是人大常委会实施正确监督的形式。首先，党领导人大监督工作的制度需要正确的监督形式。1954年宪法实施中，中共八大会议提出：“必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。”[56]这是党领导各级人大及其常委会开展监督工作的思维，也开启了党领导国家最高权力机关依照宪法规定行使监督权的制度。1982年宪法颁布后，党的十三大报告强调宪法上的民主集中制原则，提出“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的‘三权分立’和多党轮流执政”[57]。这强调人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是宪法第三条“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”的制度体现，也是我国不照搬西方的“三权分立”和多党轮流执政的制度保障。党的十七大明确提出党支持人大监督工作的制度安排：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”[58]李鹏阐述了党领导人大监督工作的宪法逻辑：“人大监督的目的，是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法，把工作做得更好。从这个意义上说，监督也是对这些国家机关工作的支持。”[59]在《监督法》制定过程中，2001年，李鹏曾指出人大监督工作应坚持的四项原则：第一，依法监督的原则；第二，集体行使职权的原则；第三，不包办代替的原则；第四，坚持党的领导的原则[60]。我国宪法上，人大及其常委会监督各国家机关的宪法方式，正如十一届全国人民代表大会第二次会议决议通过的全国人大常委会工作报告的表述，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，“各国家机关分工不同、职责不同，都在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设和发展中国特色社会主义服务。”[61]党的十八大以来，党的全面领导与党中央集中统一领导的制度进一步加强，对党领导人大监督工作提出了新的要求。习近平总书记指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”[62]“只有坚持依宪治国、依宪执政，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，才能保证党领导人民依法有效治理国家。”[63]“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法制统一、尊严、权威。”[64]
其次，明确人大监督工作原则。2022年，在新中国成立以来召开的第一次中央人大工作会议上，习近平总书记强调，“用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”[65]。许安标对“正确监督”内涵的解读是：“实行正确监督，就是要坚持党的领导，自觉地在党的领导下依法履行监督职责；要正确处理好人大监督与支持‘一府一委两院’依法行使职权的关系，把监督与支持结合起来。”[66]结合上述分析，全国人大及其常委会与国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的监督关系，决定了人大及其常委会实施监督时应适应我国政治体制下各国家机关的权力分工及其监督方式、监督方法与监督程序。例如，2006年颁布的《监督法》未将当时实践中出现的干部述职评议与个案监督纳入法律规定，而是采用了听取和审议“一府两院”专项工作报告的形式。“《监督法》将‘述职评议’引导到‘工作评议’，专门对人大常委会监督‘一府两院’的专项工作作了规范化、程序化的规定。”[67]从监督法的起草过程的讨论可以发现正确监督方式的选择。李鹏在制定监督法进行调研时曾记录：“上午，中央组织部负责同志来，我与他谈了监督法起草情况，关键仍在述职评议问题上。他认为副省级是中管干部，省人大常委会进行评议是否合适？他的意见是由全国人大和中组部去有关省市共同进行调查。”[68]吴邦国指出：“将干部述职评议扩大到市、县所有由人大及其常委会选举、任免的干部，就有可能冲击现行的干部管理体制。我们强调在人大工作要有党的观念、政治观念、大局观念，这是我们不得不考虑的问题。”[69]《监督法》起草过程中体现了人大监督要坚持党的领导原则，在起草阶段考虑到正确监督的方式方法，与党领导人大监督的制度相适应。其次，从全国人大常委会专题询问的已有实践来看，专题询问由全国人大常委会委员长出席或主持，由国务院及其部门负责人、“两院”负责人到场应询，承接了地方人大常委会“干部述职评议”的监督形式，体现《监督法》规定的人大常委会集体行权的要求，即专题询问是人大常委会集体对“一府两院”的询问监督，而非人大代表或人大常委会组成人员对国家机关工作人员个人的监督。
最后，专题询问有相互对话、相互沟通、促进工作的效果。在专题询问会上，“提问的委员和其他委员在认为有关部门回答得不清楚、不完整时可以进一步追问、补问，应询的部门负责人之间也可以相互补充回答，列席的专委会委员和全国人大代表也可以提问。”[70]例如，在2013年8月第十三届全国人大常委会专题询问期间，张德江委员长“不时插话进行追问、点评，有意识地打破以往按部就班、一问一答的问答格局”[71]。全国人大常委会2015、2016、2017和2018年监督工作计划提出，开展专题询问，“要突出针对性，注重实效性”，将“经过努力可以解决的突出问题作为询问重点”[72]，充分发挥专题询问对推进工作的建设性、促进性作用[73]。
第三，专题询问体现了党中央支持和保障人大监督工作的制度支撑。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法[74]。“制定监督法是人大立法工作的一件大事，早在六届全国人大就开始酝酿监督法的起草研究工作，历时20年，并于2006年颁布、2007年生效实施。”[75]七届、八届全国人大期间都进行了监督法的起草研究工作，九届全国人大常委会草拟了《监督法（草案）》[76]。十届全国人大期间，中央政治局常委会三次听取全国人大常委会党组关于制定监督法情况的汇报[77]。在此期间，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对坚持和完善人民代表大会制度提出要求，2005年5月，中共中央批转了全国人大常委会《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（下文简称为《若干意见》）[78]，《若干意见》的重点是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证代表依法履行职责和行使权力，以及加强全国人大常委会的制度建设。其中提出“为代表知情知政提供信息”“保障代表的知情权”的制度措施，为2010年十一届全国人大常委会开展专题询问提供了重要的支持和保障。“2006年6月，胡锦涛总书记在党外人士座谈会上，对加强人大监督工作的重要性，对干部述职评议和个案监督等重大问题作了深刻阐述。”[79]“各级人大常委会党组自觉接受党委领导，遇到重大问题及时向党委请示报告，在取得党委原则同意后按照法定程序办理。”[80]2012年，习近平总书记强调：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”[81]2014年，习近平总书记提出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”[82]2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”[83]，这里所指的“询问”，既包括《监督法》及其他法律规定的关于人大及其常委会行使职权方式的“询问”，也包含作为“询问”的一种具体类型的“专题询问”。2014年，党中央将改进完善专题询问作为一项重点改革任务，提出了具体要求[84]。2014年12月，经中央政治局常委会讨论并原则通过了全国人大常委会党组《关于改进完善专题询问工作若干意见》，并提出“尝试全国人大相关专门委员会依法开展专题询问，推进专题询问的常态化”[85]。2021年，全国人大常委会法工委副主任就《全国人大常委会议事规则》修正草案说明时指出：“修改工作对贯彻中央人大工作会议精神，落实党中央重大决策部署具有必要性。”“将常委会开展监督工作的一项创新制度，经过多年的实践，已经比较成熟的制度上升为法律。”[86]从以上材料可见，全国人大常委会开展专题询问的实践从2010年的试点探索到2015年的出台相关制度规则予以规范，再到2021年通过立法予以确认的过程，都体现了党中央支持和保障人大监督工作的制度支撑。
第四，专题询问是人大常委会创新的监督方式方法。1982年宪法颁布实施以来，人大常委会各项监督方式都经历了在实践中形成制度并最终由立法确认的过程。1988年3月，六届全国人大成立以来，听取和审议工作报告是人大及其常委会进行工作监督的基本方式，“还对一些法律的实施情况进行调查研究和检查”[87]。同一时期，一些地方组织代表开展评议活动，对此，全国人大常委会提出“要继续探索并逐步完善”[88]。1993年，全国人大常委会制定《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，形成人大常委会听取和审议工作报告、法律实施情况的检查两种监督方式[89]。《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定（1999年）》《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定（2000年）》实施后，人大常委会的监督方式从两种增加到三种，即增加预算审查监督方式。在此期间，八、九届全国人大常委会支持各地人大组织开展代表评议工作、述职评议、执法责任制等监督工作。十届人大以来，全国人大常委会的监督工作确定了“围绕中心、突出重点、讲求实效”的思路[90]。2005年，全国人大常委会提出“综合运用执法检查、听取和审议专题工作报告、工作调研等形式” [91]，为开展专题询问积累了实践经验。2006年颁布的《监督法》设置第六章“询问和质询”，将“询问”确定为一种法律上的监督方式。《监督法》第三十四条未明确规定专题询问，或是由于“实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”[92]。2007年是《监督法》施行的第一年，全国人大常委会“有意识地把听取审议专项工作报告与执法检查结合起来，把推动改进工作和修改完善法律结合起来”“监督方式不断完善”[93]。2008年5月22日，全国人大常委会专门召开委员长会议，专题听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报[94]。2009年以来，全国人大常委会提出“把推动中央重大决策部署贯彻落实作为监督工作的重点”。
《监督法》实施以来，全国人大常委会的监督工作实践为人大常委会开展专题询问提供了可行性、必要性、正当性。因此，2010年全国人大常委会提出“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神”“依法开展专题询问和质询”[95]，在当年开展3次专题询问，并通过电视、网络等媒体进行现场报道或直播，受到社会广泛关注。专题询问中，全国人大常委会组成人员提出问题，应询机关答复问题，会议上相互对话、相互沟通的环节由新闻媒体同步传播，其社会关注度、参与度都比较明显。2011年以后，全国人大常委会“继续依法开展专题询问”[96]，专题询问逐步机制化、规范化。
结合上述分析，专题询问的形式和程序既包含了七、八、九、十届全国人大常委会任期内地方人大开展的代表评议工作的提问与答复的要素，也创新性地结合了七、八、九届全国人大常委会任期内确立的听取和审议相关工作报告、财政预算审查和执法检查监督的方式方法[97]。十二届人大健全了专题询问的制度，发布了前述《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，专题询问的方式从结合听取和审议工作报告扩大到结合审议执法检查报告，十三届专题询问的应询机关增加了最高人民法院、最高人民检察院。十四届全国人大常委会同时开展对国务院、最高人民法院和最高人民检察院的专题询问。综上，专题询问是全国人大常委会在听取和审议工作报告、对法律法规实施情况的检查、对预算财政监督的基础上创新的监督方式。前三种监督方式都是直接依据法律、有关法律的决定开展，专题询问是全国人大常委会在实践中创新的监督工作方法。
第五，专题询问是人大常委会实施有效监督的形式。首先，全国人大常委会会议的议程安排较多，听取和审议报告的时间有限。以十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议为例，此次会议从2018年12月23日持续至29日，每天的会期中，上午工作时间及中途休息，下午工作时间及中途休息，都有固定的时间安排。根据会议议程安排，12月24日上午9时开始的全体会议，听取和审议了《国务院关于〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉实施中期评估报告》《全国人大财政经济委员会关于〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉实施中期评估的专题调研报告》等6项报告[98]。据笔者的梳理统计，6项报告的字数合计41300字左右[99]。全国人大常委会会议议程较多，完成对内容的阅读也需要较长的时间，常委会组成人员审议议案和报告既有专业性的要求，也需要掌握情况、分析理解议案的内容。常委会会议议案审议环节中的“询问权”，不论是立法者的本意，抑或是开展询问的程序机制，都决定了“询问”的侧重点是了解情况，就审议报告过程中不理解的地方提出询问，帮助常委会组成人员审阅议案。一方面，询问者审议报告的时间较为有限，对报告内容不甚了解，难以提出具有针对性的问题；另一方面，由于应询者缺乏对有关情况的掌握，影响了对应询机关的监督效果。专题询问的程序机制适应了人大常委会实施有效监督的需求。
其次，全国人大常委会设置专门委员会承担专题询问有关具体工作1，提前数月公布专题询问主题，通知应询机关准备，询问方与应询方都有充足的时间对专题询问主题展开调研和准备，提升询问和应询效果，应询机关也能够在准备过程中改进工作。实践中，全国人大常委会通常安排常委会会议半天的会期开展专题询问，给予常委会与应询机关充足的时间对专门问题进行充分协商、讨论，并采用网络新闻直播的方式向全社会公布，增强敦促效果。全国人大常委会或者专门委员会提前进行专题询问的准备工作，使得专题询问更为集中，准备更为充分。对于应询机关而言，准备参加专题询问的过程已经感受到工作被关注，能够产生促进的效果。同样以十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议为例，常委会于2018年12月28日上午就国务院关于财政医疗卫生资金分配和使用情况开展专题询问，此次专题询问从28日上午9时开始，一直持续到上午11时47分，在此期间共有11位全国人大常委会委员、全国人大代表提问，国务院副总理孙春兰等9名国务院及其组成部门、直属机构、国务院部委管理的国家局负责人回答问题[100]。
再次，专题询问与听取和审议工作报告、法律法规实施情况的检查报告相结合，使得常委会会议在有限的会期内针对专项问题展开更为充分的讨论，进一步增强监督的实效。专题询问的监督工作不止于询问过程，询问结束后，全国人大常委会办事机构还应及时汇总整理审议意见，由有关机关研究落实，并及时向常委会提交研究处理情况报告。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会还将对整改情况进行跟踪督察，审议整改落实情况，并向常委会提出审议意见[101]。必要时，可以由委员长会议将研究处理情况报告提请常务委员会审议，由常务委员会作出决议。例如，2018年7月，十三届全国人大常委会第四次会议对大气污染防治法实施情况进行了专题询问，会后，全国人大常委会办公厅归纳整理专题询问中形成的对检查大气污染防治法实施情况报告的意见和建议，并送国务院办公厅研究处理，要求国务院办公厅在6个月内将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。2019年2月，十三届全国人大常委会第九次会议听取并审议了国务院关于研究处理大气污染防治法执法检查报告和审议意见以及有关决议落实情况的报告[102]。
最后，专题询问会议上，应询机关现场体验到常委会对其监督。《关于改进完善专题询问工作的若干意见》提出：“每年由全国人大常委会办公厅与国务院办公厅协调，安排1至2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问，可以视情况适当增加。”[103]应询机关工作人员及其负责人，亲历他们的主要领导人、负责人接受人大常委会组成人员的提问，并答复问题的过程，也能够促使他们改进工作。据统计，全国人大常委会自2010年6月到2018年8月开展的专题询问的应询机关中，决算审查专题询问应询机关是财政部、审计署两个机关，其他专题询问每次有6-15个应询机关参加专题询问会议，或是国务院工作机构20个成员单位到场应询[104]。现有的参加专题询问会议的应询机关数量的情况取决于涉及的“一府两院”及其部门的数量，在效果上加强了应询机关及其工作人员的“国家机关受人大常委会监督”的法律意识，也宣传了专题询问监督方式的实际情况。
五、结论
2010年专题询问即列入全国人大常委会年度监督工作计划，全国人大常委会遵循宪法、监督法精神开展专题询问。专题询问既是听取和审议报告、法律法规实施情况的检查之外的第三种年度主要监督方式，也是被地方各级人大常委会借鉴使用的监督方式，并于2021年被法律明确为人大常委会的法定监督方式。专题询问监督方式从实践试点、制度健全到立法确认的过程，体现了党中央支持和保障全国人大常委会监督工作的制度逻辑。专题询问具有计划性、准备性、提问性、对话性的程序环节，以及明显的、突出的以口头方式进行“对话性”监督的特点。该制度设计旨在引导20世纪90年代到2006年8月《监督法》颁布前，地方各级人大在实践中提出的代表评议工作的监督方式，把经过努力可以解决的突出问题作为询问重点，推动有关方面改进工作。
当前及未来一段时间提升专题询问效能的重点，仍然是提升专题询问的针对性、时效性、互动性等。
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作者简介：周伟，四川大学法学院教授，博士生导师；范成骏，四川大学人权法律研究中心项目助理。
来源：《人大研究》杂志
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